¿Es el tamaño del Estado el verdadero problema de la Argentina o su falta de inteligencia? En esta entrevista a fondo, Maximiliano Campos Ríos, Director de la Maestría en Administración Pública de la UBA y consultor experto en gestión estatal, desarma los mitos del debate actual. Desde la trampa de los «incentivos vikingos» que moldean al empresario argentino hasta la falsa dicotomía entre la «motosierra» y el populismo que coopta el Estado, Campos Ríos propone una hoja de ruta clara: profesionalización del servicio civil, federalismo real y una tecnología que no sea solo digitalización, sino un verdadero y profundo cambio cultural. Un diagnóstico preciso sobre cómo pasar de un Estado de papel a un Estado inteligente capaz de impulsar el desarrollo.
LA VOCACIÓN Y EL SERVICIO PÚBLICO. EL ESTADO DEL ESTADO
Sebastián Lucas Ibarra: Maxi, nos conocimos cuando eras titular de la Escuela Superior de Gobierno, y Director de Investigaciones y publicaciones del INAP. Ya desde entonces charlabamos de estos temas que nos apasionan y aprendí mucho de tu experiencia y visión del sector público. Hoy 10 años después. ya como continuador del legado de Oscar Oszlak, te encuentro como Director de la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA y no quería dejar de pasar la oportunidad de poder entrevistarte y compartir tu visión del Estado en VD. Arranquemos del principio y fundamento. ¿Cómo se despertó y desarrollaste tu vocación por lo público?
Maximiliano Campos Ríos (MCR): El gusto es mío. Mi preocupación por lo público empieza desde muy joven. Empecé la carrera de Ciencia Política a los 18 años y, simultáneamente, ya trabajaba en el sector público. Entré como pasante en la Subsecretaría de Pesca, y ahí hice las primeras armas, vinculándome con organismos como la FAO y viendo cuestiones económicas y geopolíticas. Luego, el salto cualitativo fue en la Dirección de Sistemas de Información del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (lo que ahora es la ASI). Me dio mucha interacción con ingenieros y programadores. Ahí empezó mi pasión por trabajar en la intersección entre las nuevas tecnologías y la administración pública. Yo creo que son dos mundos muy necesarios que tienen que unirse.
Sebastián Lucas Ibarra (SLI): Vamos a retomar el tema de la tecnología, porque siempre parece que su velocidad en la administración pública viene con delay. Pero sigamos con tu recorrido. Después te recibís y empezás a consolidar tu nicho académico, ¿no?
MCR: Sí, siempre tuve una doble vocación: la vocación pública del servicio civil y la vocación académica. Hice la carrera académica completa, ganando concursos, y hoy soy Profesor Regular por concurso y Director de la Maestría en Administración Pública de la FCE de la UBA. Rápidamente, me di cuenta de mi vocación: Me gustaba más la administración pública que la carrera diplomática (un viejo anhelo de cuando estaba en el secundario)
SLI: Hablemos del potencial del sector público. Siempre se lo denosta con frases como «ñoqui», «no rinde». ¿Cuál es el diagnóstico real que vos hacés?
MCR: Yo creo que el gran problema del sector público en Argentina no es su tamaño, sino su fragmentación. Es un Estado de compartimentos estancos y fragmentación jurídica, administrativa y normativa. Que tengas más de 60 convenios colectivos de trabajo diferentes a nivel nacional, con distintos tipos de ingresos y carreras, es ridículo. Si todo sale por la vía de excepción, es porque el sistema funciona mal.
Esta fragmentación se visualiza en el proceso de toma de decisión y en las bases de datos fragmentadas. El Estado es ineficiente back-office, y esa ineficiencia se la traslada al administrado, quien termina siendo una suerte de “cadete externo” llevando papeles. Esto le hace perder tiempo al ciudadano y genera una pérdida de competitividad muy grande, lo que impacta en el desarrollo sostenible.
SLI: ¿Y qué rol tiene el Estado en ese desarrollo?
MCR: En América Latina, tenemos que tener en cuenta que el 25% del Producto Bruto de los países en promedio tiene que ver con el Estado, de manera directa o indirecta. En los países grandes y federales como Argentina, Brasil y México si contamos el espacio subnacional ese 25% puede subir al 40%. Entonces, podemos inferir que el Estado es un anexo de la competitividad muy grande para los sectores productivos. Entonces yo te pregunto, ¿sería “el campo” lo que es sin la existencia de las universidades nacionales, el INTA, o el CONICET? La respuesta es no. Porque esas tres instituciones explican en gran parte la competitividad del agro por medio de un subsidio indirecto.
SLI: Tal cual. Y en contraposición, ¿qué pasa con esa visión de Estado mínimo, que solo se encarga de seguridad y defensa?
MCR: Esa visión de Estado mínimo es mítica; en el mundo tampoco existe. Ahora, si me decís: «Quiero un Estado mínimo a nivel federal, con ciertas competencias estratégicas, y que Seguridad, Salud y Educación estén a nivel provincial», te lo compro. Tiene lógica, pero debemos rediscutir la coparticipación y darle los fondos a las provincias. Si no se hace, la discusión es de «sábana corta».
Pretendemos servicios de excelencia en un Estado sin recursos para ello. Un ejemplo son los municipios: El gobierno no quiere que se cobren tasas, ahora bien, algunos municipios hoy son “mini provincias” con seguridad (prevención), atención primaria de la salud y todo tipo de servicios. Los ciudadanos les demandan servicios, pero hay cada vez menos transferencias y les limitan las formas de financiamiento. Es una locura: pretendemos los servicios de los países nórdicos y los impuestos de Singapur.
SLI: Hablemos de la politización. Esa mezcla de gobierno, política y Estado, que en el peor de los casos se vuelve un subsidio al empleo. ¿Es un síntoma nuestro o es común en la región?
MCR: Es un problema compartido en América Latina. Sin embargo, gran parte de la región llevó adelante estrategias exitosas de profesionalización. Tomá el ejemplo de Perú: a pesar de su inestabilidad política, con la reforma del servicio civil y la creación del Servir, lograron un cuerpo de funcionarios intermedios concursado, profesional y de excelencia, que queda y permanece sin importar los cambios de gobierno. En Argentina, la fragilidad institucional es enorme. Somos puro gobierno y poco Estado. Si surge un gobierno populista, el Estado se expande irracionalmente; si viene un gobierno libertario: Motosierra. No hay políticas de continuidad, que son fundamentales para que los proyectos de mediano y largo plazo prosperen. Vamos de un extremo a otro pero sin transitar la cordura.
SLI: Esto se nota en la inversión, supongo…
MCR: Totalmente. Por más incentivos excepcionales que le ofrezcas a una gran empresa, si no ven un sistema institucional sólido, un sistema judicial independiente y una administración pública profesional para interactuar, ninguna empresa seria se instala. Las mayores inversiones de Mercado Libre no fueron en países de centroderecha empresarial, sino en el Brasil de Lula y el México de AMLO/Sheinbaum, porque hay condiciones de mercado que se construyen con constancia y seriedad.
SLI: ¿Se ha avanzado con la estabilidad y profesionalización del servicio civil?
MCR: Hubo avances y retrocesos. Este gobierno es el primero que no ha llamado a ningún concurso de alta dirección pública. El modelo a seguir es el cuerpo diplomático, donde hay un número limitado de los cargos de confianza, y el resto son diplomáticos de carrera. Esto implica un avance, no podés mandar al que «te junta los votos” en el barrio a negociar aranceles en Bruselas; estás perjudicando a tu país. Hay que entender que el empleo público es desde un diplomático hasta un médico, una enfermera, un maestro, un policía: son las instituciones de un país. Si no respetás o no profesionalizás, le estás faltando el respeto a tu gente. Además, Argentina es uno de los pocos países del mundo que no tiene un INAP (Instituto Nacional de la Administración Pública) jerarquizado; ya que durante este gobierno se degradó a una simple dirección de capacitación. Nótese que incluso Bukele (El Salvador) y Díaz-Canel (Cuba) tienen organismos especializados de formación y capacitación, o sea no es un tema ideológico, es un tema de Estado.
SLI: ¿Cómo logras que las administraciones públicas de las provincias con menos recursos se pongan a la altura de las que tienen más?
MCR: Gran pregunta. Si el Estado federal no cumple ese rol de árbitro para equilibrar las inequidades, ¿Quién lo va a hacer? El privado no lo va a hacer porque los empleados públicos están tan mal pagos que no pueden pagar una capacitación privada. Somos un país unitario para la recaudación, pero federal para las erogaciones.
Hay experiencias productivas y desarrollistas impresionantes en el interior que no miramos, como el modelo de economía circular de General Cabrera en Córdoba, desde donde la empresa que produce el maní “King” (Prodeman S.A.) exporta a más de 40 países, no sólo generando recursos y empleo de alta calidad. Sino que es también sustentable, ya que posee su propia Central térmica de generación de energía eléctrica a base de la biomasa de cáscara de maní. Esta central produce 10 megavatios por hora con lo que se puede abastecer, aproximadamente a 18.000 hogares todos los días del año. ¿Por qué no tenemos 500 empresas así? ¿O peor aún, porqué ni siquiera nos enteramos?
EL ESTADO Y LOS INCETIVOS PARA EL DESARROLLO
SLI: Eso, háblanos de como el Estado promueve el desarrollo del sector privado. ¿En que manera podría ser catalizador de que haya otras 500 empresas así a lo largo del país?
MCR: Hay que ir trabajando de manera gradual. Es una cuestión de incentivos. Hay una metáfora de Bernardo Kosacoff que busca explicar esta cuestión de incentivos: Cuando los vikingos salieron al mar y se toparon con los poblados del norte de Inglaterra los saquearon sin piedad, sin embargo, cuando fueron bajando hacia el sur, se encontraron con ciudades más fortificadas y con ejércitos profesionales, que les infligían un número importante de bajas. Entonces, ¿cuáles fueron sus incentivos? Se terminaron fusionando, se convirtieron en increíbles comerciantes. No es que eran malos o buenos per se, actuaban en función de incentivos selectivos positivos o negativos. Según Bernardo el empresario argentino funciona así, y es una imagen con la cual yo coincido.
La metáfora es que el empresario local invierte y se esfuerza no tanto en innovar o ganar nuevos mercados, sino en evitar que el Estado lo perjudique o en obtener la excepción. El incentivo perverso es que se premia la astucia para esquivar reglas, no el riesgo productivo. Para cambiar eso, se necesita que el Estado sea predecible y profesional, no que funcione como un campo de batalla legal y burocrático.
SLI: ¿Y por qué el Estado genera incentivos tan negativos, como el trabajo en negro?
MCR: Tenemos que trabajar sobre sistemas de incentivos. El único factor explicativo del trabajo en negro no puede ser que los empresarios son todos unos desalmados. Pagan en negro también porque existe una industria del juicio, porque las cargas y los costos laborales son altísimos. Termina ganando más el que es un empleado que no se arriesga que el que se arriesga y pone su capital. Es ridículo, no entendemos que hay que construir un sistema de incentivos a largo plazo. Las instituciones son las que reparten incentivos, pero esos incentivos tienen que ser estables. Nunca han funcionado los sistemas de incentivos negativos; funcionan más los positivos. Si así fuera, Corea del Norte estaría más desarrollada que Corea del Sur.
SLI: Hablemos de ciencia e innovación. ¿Cuál es el rol del Estado en el sector científico-tecnológico?
MCR: El Estado no es neutral en el proceso de desarrollo. Argentina no invierte lo que debería invertir en ciencia y técnica, y la inversión existente sería más efectiva si estuviera orientada al desarrollo productivo y a la economía del conocimiento.
Si te fijás en el caso de Corea del Sur, el crecimiento de su industria tecnológica no fue espontáneo: durante décadas, el Estado impulsó políticas de largo plazo, financió investigación aplicada, promovió alianzas entre universidades y empresas, y apoyó sectores estratégicos como la electrónica y la ingeniería avanzada. Ese marco permitió que la innovación se transformara en capacidades productivas concretas y en una economía altamente competitiva.
SLI: ¿Qué está pasando con la economía del conocimiento y la fuga de talentos?
MCR: La economía del conocimiento, el software, los servicios. Nosotros formamos excelentes profesionales que no estamos aprovechando lo suficiente. La política argentina ha fracasado. El Monotributo Tech (monotributo tecnológico) con un ridículo tope de US$ 30.000 al año es prueba de esto. El empresario argentino se instala en el “Silicon Valley” uruguayo y los desarrolladores cobran en Paypal o cuentas de Bitcoin. El drama de 2001 era “los pibes que se iban por Ezeiza”. Ahora se quedan sus cuerpos, pero se van sus mentes y su fiscalidad.
SLI: ¿Hay desinterés del sector público en lo que es modernización y tecnología?
MCR: Hay un problema en la escasez de profesionales. Lo vemos en Vaca Muerta, donde no hay geólogos ni ingenieros en petróleo que alcancen y hay que importar. Hay un problema de orientación educativa y de prospectiva que no logra generar esos profesionales. ¿Cómo se va a orientar el sistema educativo? Con incentivos de investigación, incentivos científicos, incentivos económicos.
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BUROCRACIA; CORTOPLACISMO Y FUTURO
SLI: Si el cuerpo diplomático es el modelo, ¿Cuál es el paso institucional que nos falta para lograr la estabilidad en el servicio civil, más allá de los concursos?
MCR: Lo que necesitamos es rediscutir la Ley de Empleo Público y los convenios colectivos, con todos sentados en la mesa y seriamente. Necesitamos limitar la discrecionalidad en los nombramientos. Los cargos de Alta Dirección Pública (Directores Nacionales, Directores y Coordinadores) de áreas transversales (RRHH, jurídicos, tesorería, planificación, etc.) deben ser cubiertos un 100% por concurso de méritos, oposición y abiertos a todo el mundo, con períodos de gestión definidos, evaluaciones periódicas y renovables, independientemente del signo político del ministro. Esto crea una burocracia profesional y autónoma que puede sostener las políticas de continuidad.
SLI: ¿El problema de la inestabilidad institucional es el principal freno de la gestión pública?
MCR: Sí, un funcionario puede durar dos años o cuatro; el ciclo electoral es muy corto. Si un Director Nacional armó un plan de gestión, ¿por qué el que viene lo va a seguir? Es un problema de inestabilidad. El tiempo de la gestión pública es nunca. No hay un sistema de incentivos para la planta permanente: los que se quedan son los que quieren jubilarse y no los que quieren innovar. El que trabaja más o el que trabaja menos cobra lo mismo. Hay que rediscutir todo.
SLI: ¿Cómo se podría incentivar a los empleados públicos de carrera?
MCR: Tenemos que animarnos a discutir premios por desempeño y por logros de objetivos. Que decirle que no a tu jefe o hacer brazos caídos tenga un peso en el recibo del sueldo a fin de año. Hoy los sueldos de un Director Nacional en Argentina son irrisorios, ganando 1.700, 1.800 dólares, mientras que cargos similares en Chile ganan entre 6.000 y 8.000 dólares. No digo llevarlos a esos montos, pero un país serio no puede tener funcionarios part-time.
SLI: ¿La administración pública está logrando adaptarse a la tecnología después de la pandemia?
MCR: En la innovación tecnológica, el problema es que el «barco grande» del Estado va muy lento. La administración pública aprendió poco de la pandemia sobre el home office. Siguen pensando que los trabajos son «horas-hombre» y no gestión de métricas. Acá no se mide la productividad, sino si la persona está sentada, estamos mal.
SLI: ¿Y qué pasa con la planificación y la sincronización con la academia?
MCR: El problema es la falta de sincronización entre el sector académico y la implementación de la política pública. No es una planificación ex ante, sino que se piensa ex post (después de que pasa el problema). Muchos funcionarios no tienen nociones mínimas de gestión presupuestaria o de planificación estratégica. Ni hablar de comunicación, basta leer alguno de los libros de Riorda y conocer el paño.
Ya para empezar, si vos no tenés presupuesto, no sabés con qué contás. Hay áreas históricas que siempre subejecutan presupuesto. Si vos decís: «Quiero que me bajes la pobreza, ¿con cuántos fondos voy a contar?», y no lo sabés, no podés priorizar ni desarrollar políticas públicas. Te pongo un ejemplo que sería de vital importancia: el INET (Instituto Nacional de Educación Tecnológica) ¿por qué siempre se subejecuta su presupuesto? Todos lo sabemos, pero nadie dice nada.
SLI: ¿Cuál sería el ejemplo más actual de esta falta de planificación?
MCR: Esto que te decía del INET, y la educación técnico profesional. ¿Vos sabés el país que seríamos si priorizáramos las carreras STEM y les pusiéramos guita en serio?….
SLI: ¿Qué tiene que hacer el Estado para pasar del «Estado de Papel» al «Estado Inteligente» que propones en tus libros?
MCR: El problema no es la tecnología, es la cultura institucional. Un Estado Inteligente no es solo digitalizar trámites, sino utilizar la Inteligencia Artificial y el Big Data para generar Valor Público predictivo y proactivo. La verdadera innovación es el cambio institucional que habilita la tecnología para crear valor.
SLI:: Entonces, la solución está en la intersección de tres ejes: profesionalización, federalismo equilibrado y tecnología bien aplicada. Si tuvieras que dejar un mensaje a un nuevo gobierno que quiera encarar la modernización, ¿cuál sería?
MCR: El mensaje es de gradualidad y visión de largo plazo. La modernización no es un ajuste fiscal rápido, sino una inversión estratégica. Hay que terminar con los mitos: el Estado no es el enemigo; es el principal vector de desarrollo en América Latina si está bien gestionado. Se debe invertir en el servicio civil, jerarquizar la carrera, profesionalizar el ingreso vía mérito y restablecer un INAP fuerte. Un país que no invierte en su administración pública es un país que renuncia a su futuro.
SLI: Muchas gracias por compartir tu visión de estos temas tan relevantes
MCR: Gracias a vos. Ha sido un placer. El debate sobre el Estado es el debate sobre el futuro del país.
¿Hacer clic o hacer fila?: el rediseño del Estado empieza por escuchar
Maximiliano Campos Ríos
Dr. (Cand.) en Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires (Argentina), Magister en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA), Lic. en Ciencia Política de la UBA. Adicionalmente realizó estudios de posgrado en la Universidad de Delaware (Beca Fulbright) y en la Universidad de Georgetown, ambas en EEUU. Es Profesor e Investigador en varias universidades de Argentina y de América Latina y Director de la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. En su paso por la función pública, fue titular de la Escuela Superior de Gobierno, la Escuela de Alta Dirección Pública, y Director de Investigaciones delentrev INAP de Argentina. Actualmente es consultor internacional en temas relacionados con la gestión pública, la modernización del Estado y el empleo público. Tiene una experiencia de más de 20 años en su campo profesional
https://maxicamposrios.com.ar/ – https://orcid.org/0009-0004-5683-3623
Inteligencia Artificial y Políticas Públicas en América Latina y el Caribe:
https://web-api-backend.clad.org/uploads/inteligencia-artificial_maxicampos_espanol.pdf
