El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) tuvo su origen hace 30 años en una visión de una América Latina capaz de lograr su integración económica a través de un espacio común generador de oportunidades comerciales y de inversiones mediante la inserción conjunta y competitiva de las economías nacionales al mercado internacional[1].
El fundante Tratado de Asunción fijó las pauta y reglas del juego, enfatizando la consolidación de la democracia, el incremento del comercio entre los países de la zona, el aumento de las inversiones y el libre tránsito de ciudadanos, entre muchas otras cuestiones. En su artículo primero el Tratado llama al “establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales”[2].
Ese proceso contempla diversos estadios de integración. Desde la conformación de una Zona de Libre Comercio, donde se eliminan los aranceles a una parte o a la totalidad de las mercancías que circulan entre los países participantes; la Unión Aduanera, en la cual se establecen aranceles comunes respecto a terceros países y se articula una política comercial común y finalmente, el Mercado Común donde se desarrollan regulaciones aplicables a la mayoría de los bienes y servicios y se permite la libre circulación de mercancías, capitales, trabajadores y servicios. El susodicho tratado fijaba para el 31 de diciembre de 2004 la conformación del Mercado Común, implicando éste «…la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países…el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común… la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los estados partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes…El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones…».
La realidad hoy, 30 años más tarde, es que el Mercado Común no sólo está lejos de ser realidad, sino que se lo categoriza como una Unión Aduanera imperfecta porque no todos los países miembros aplican los mismos aranceles, existiendo excepciones puntuales que establecen diferencias con países de extrazona, situación que provoca que el bloque se encuentre estancado. El proceso de integración viene afrontando una larga crisis de identidad que con el paso del tiempo y de acuerdo a los objetivos de los gobiernos de turno de cada país ha generado rispideces al momento de debatir qué rumbo otorgarle: ¿mercado regional o una plataforma para exportar al mundo?
Incluso algunos socios consideran que el bloque limita su inserción internacional y reclaman negociar individualmente frente a países y regiones. En el caso de Brasil, su mandatario Jail Bolsonaro, en los comienzos de su campaña electoral, expresó: “Precisamos liberarnos de las amarras del Mercosur y partir hacia el bilateralismo. Brasil tiene autonomía para comerciar con todo el mundo”. Es decir, promueve darle un giro mediante la posibilidad de abrirse a las importaciones.
Por otro lado, su par uruguayo Lacalle Pou, en la última cumbre del bloque, llevada a cabo el 26 de marzo del corriente año con motivo de la conmemoración de la firma del Tratado de Asunción, se pronunció fuertemente al respecto, aduciendo que el Mercosur “no puede y no debe ser es un lastre”. De esta manera, dejó en claro que lo más beneficioso para el bloque como así también para los respectivos miembros, consiste en abrirse a negociar acuerdos comerciales por su cuenta. Las razones se explican y resumen en un solo factor: China y la posibilidad de comerciar con aranceles bajo. Tanto es así que Uruguay pasó de las palabras a la acción y avanzó en la negociación de un Tratado de Libre Comercio Bilateral con China, en contra de lo permitido y firmado en el Tratado de Asunción, provocando así numerosas críticas y apoyos al respecto.
La irrupción de China y el cambio en la dinámica del Mercosur
En los años 90, cuando se crea el Mercosur, los principales destinos de las exportaciones agroindustriales del bloque regional eran la Unión Europea y Estados Unidos. En ese entonces, China apenas recibía un 1% de las exportaciones del bloque. No obstante, dos décadas después, el gigante asiático pasó a ocupar un rol preponderante en el destino de las exportaciones del Mercosur lo que trastocó el sentido y la esencia del bloque regional.
Es directa la relación entre el crecimiento económico de la región en la primera década del siglo XXI y la voraz demanda de China por bienes primarios, petróleo y agroindustriales, así como las oportunidades comerciales y de inversión que se le han abierto a la región sobre todo en infraestructura. Al respecto, en el año 2015, el presidente Xi Jinping reafirmó su compromiso con la región prometiendo una gran inversión de 250.000 millones de dólares en Latinoamérica a lo largo de los próximos años[3].
Desde entonces, el comercio de China con América Latina y el Caribe ha crecido a tasas incrementales, posibilitando que la región se destaque como proveedor de materias primas. Actualmente, China se posiciona como el socio comercial (en volumen) más importante de Argentina, Brasil y Perú. Además, es el primer destino de las exportaciones de Brasil, Chile, Cuba, Perú y Uruguay (de Argentina es el segundo después de Brasil).[4] Esto lleva a un comercio complementario dominado por las exportaciones de productos primarios y alimentos pero por otro lado, implica importaciones de manufacturas chinas con mayor valor agregado que vuelve el balance comercial negativo.
La primarización del comercio y consecuentemente de las estructuras productivas de los países, es sin duda la consecuencia más evidente del impacto de China en la región. Este detalle no es menor dado que el Mercosur fue concebido en aras a fomentar la integración productiva a través de cadenas industriales de valor, como es el caso entre Brasil y Argentina en el área automotriz. La irrupción de China alteró la dinámica del bloque, dado que pasó por ejemplo a concentrar una gran parte de las importaciones de Brasil perdiendo así relevancia la Argentina como proveedor, lo que ha provocado la disminución del comercio intrabloque que pasó de 25% a fines de la década de 1990 a menos de 11% en 2021.
Cabe destacar también que tanto Argentina como Brasil son los países sudamericanos de mayor desarrollo industrial y por lo tanto más expuestos a la destrucción de dicho sector frente a una competencia abierta con los productos chinos. Por supuesto también fueron los más beneficiados por los agronegocios, aunque no utilizaron estos enormes ingresos en transformaciones estructurales.
Surge entonces la disyuntiva de promover indiscriminadamente la apertura hacia nuevos mercados (China en particular), aun cuando ello implicara los objetivos fundantes y desindustrialización explícita de la región o profundizar la integración entre los socios, protegiendo a los sectores económicos vinculados a la producción manufacturera al costo de prolongar la agonía en que se encuentra el bloque.
Los intereses en el TLC
Los actuales gobiernos de Brasil y Uruguay consideran que el proyecto del Mercosur en su origen como unión aduanera ya no tiene mucho sentido y en cambio, dado que no logran el consenso para un enfoque aperturista, apuestan por que cada miembro pueda negociar tratados de libre comercio con otros países en forma bilateral.
De hecho, en América Latina ya existe un proceso de integración basado en el libre comercio y circulación de bienes, servicios, personas y capitales entre los países miembros: Chile, Colombia, México y Perú, aunque con características y objetivos muy diferentes a lo estipulado en el Tratado de Asunción. La Alianza del Pacifico (AP), nace ante el fracaso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y con el fin de lograr acuerdos de libre comercio entre Estados Unidos y estados latinoamericanos. La misma se caracteriza por el fortalecimiento del comercio inter-industrial (articulación económica), a diferencia del Mercosur que va por un comercio intra-industrial (bloque institucional).
Asimismo, los miembros de la AP poseen similitudes en sus políticas económicas y comerciales. Se trata de naciones sin capacidades industriales relevantes y que de alguna manera se han resignado de generarlas precisamente lo contrario al de los dos grandes socios del Mercosur. Además, todos los miembros poseen acuerdos con Estados Unidos y la Unión Europea e incluso celebraron acuerdos con algún país de Asia Pacífico y/o participan de negociaciones para suscribirlos. Es decir, que a diferencia del Mercosur, todos los países miembros son representantes de un marcado modelo de apertura, liberalización y desregulación económica y comercial (Bernal-Meza, 2013)[5]. Esto último, denota en un marcado mecanismo de integración flexible y es quizás una de las diferencias más notorias con nuestro bloque, el cual se encuentra paralizado en su agenda externa, especialmente con las economías desarrolladas o emergentes
En una línea más acorde a la esencia de la AP que al propio Mercosur del que fue fundador, Uruguay es el principal promotor de un TLC bilateral con China. Busca alcanzar prosperidad, oportunidades y trabajo, poniendo el foco casi exclusivamente en vender sus productos al gigante asiático con menos aranceles. Es algo viable en su caso por tener muchos menos habitantes que Argentina y Brasil además de menor desarrollo industrial. Según un informe del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay, “creció el superávit comercial de Uruguay con China en el primer semestre de 2022 sin zonas francas y alcanzó a US$ 443,9 millones”. Por otro lado, el gran beneficio para China sería sacar ventaja de esta oportunidad para entrar a comerciar desde Uruguay con el resto de los países del Mercosur, tal como ya lo viene haciendo con Brasil y Argentina.
En relación a Brasil, cabe tener en cuenta que los resultados de las elecciones presidenciales serán un factor clave a tener en cuenta, no sólo para Argentina por tratarse de su socio comercial más grande, sino también para el resto de los países en cuanto al rumbo del bloque regional, dado que seguramente implicará cambios en lo económico y comercial según cuál sea el candidato que se imponga.
En ese sentido, Luiz Inácio Lula da Silva, líder del Partido de los Trabajadores, auguró que si gana las elecciones impulsará un gobierno tendiente a preservar y recuperar las agendas sociales e integracionistas de América Latina. Asimismo, fomentará el diálogo y la cooperación entre los mandatarios de los estados miembros y posiblemente se frenará ese proceso de apertura regional que promueve el actual mandatario Jair Bolsonaro. Éste último, proyecta una visión dirigida a lograr un Brasil más fuerte y eficaz en lo relativo a la apertura de nuevos mercados, acuerdos comerciales, de inversión, etc. Sin ir más lejos, tienen pendiente resolver el acuerdo de libre comercio con la Unión Europea, el cual Bolsonaro defiende y promueve, como así también lo hace con el resto de los acuerdos bilaterales que van en contra del espíritu del Mercosur. No obstante, Lula se inclina más por una cooperación regional, con lo cual se torna difícil o indecisa la cuestión de que apoye a Uruguay en su acuerdo bilateral con el gigante asiático.[6]
Hay un factor que es clave para entender la dualidad de Brasil y es la pérdida de poder económico y político de su otrora todopoderoso conglomerado industrial. Y la razón también es China, que con su demanda ha promovido el crecimiento del sector de los agronegocios en detrimento de los grupos industriales orientada al mercado interno. Por eso al igual que en Argentina el equilibrio se da entre el tipo de color del gobierno de turno y el peso de los sectores agroexportador o industrial proteccionista, que inclinan sus preferencias al modelo económico y de integración regional. Por eso incluso ganando Lula el próximo 30 de octubre, difícilmente encuentre una burguesía comprometida con el proyecto de integración regional sudamericano como ocurrió hace 20 años.
Quizás el desafío esté en encontrar un modelo convergente entre ambos sectores como hacen los países desarrollados que ni se focalizan en exportar materias primas resignando a una industria que les da empleos de calidad, diversificación e innovación, ni lo hacen a costa de proteger industrias de baja productividad eternamente, sino que las integran y se enfocan en aumentar su competitividad mediante i+d.
Una postura en contra de la esencia del Mercosur
Es fundamental aclarar que el art. 3 de la norma interna Nº 32/00 del Mercosur prohíbe a los Estados miembros negociar individualmente acuerdos con terceros países de manera unilateral. La misma establece: “Reafirmar el compromiso de los Estados Partes del MERCOSUR de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias”.
Esta decisión fue aprobada con el fin de evitar que alguno de los países miembros se ubicase en una posición de dependencia del comercio intrazona. Es decir, el modelo de unión aduanera que se adoptó mediante el Tratado de Asunción de 1991, no permite bilateralidades y si alguno de los estados miembros no cumple con la misma se prevé la suspensión.
Por lo tanto, las alternativas disponibles que tiene Uruguay son firmar un acuerdo marco por parte del Mercosur en conjunto que posibilite nuevas instancias de negociación comercial bilateral o la modificación de su status en el bloque, es decir, hacer uso de la figura de la “desvinculación” (art. 21 del TA) en lo referente a las negociaciones externas y la “adhesión” (art. 20 del TA) para constituirse como Estado asociado del bloque. Esto último, que no sería viable para el gobierno uruguayo sólo tendría relevancia si buscan mantener las preferencias arancelarias del bloque, pero al mismo tiempo priorizar su autonomía para su relacionamiento comercial externo.[7]
Más allá de la cuestión normativa y fundante, la posición de Argentina considera que el primer efecto negativo que podría traer consigo la suscripción de este acuerdo de libre comercio entre China y Uruguay, consistiría en un debilitamiento del bloque como espacio de generación de negocios en común.
Hay sin embargo reconocimiento de una necesidad de flexibilidad y abrir al bloque. En se sentido, el canciller Santiago Cafiero viajó a Brasilia, donde mantuvo encuentros y cerró compromisos con su par brasileño, Carlos França. Ambos cancilleres acordaron trabajar con Paraguay y Uruguay para la pronta aprobación de una Decisión del Consejo del Mercado Común que permita reducir en un 10% las alícuotas de la mayor parte del universo arancelario, saldando el debate en torno a cierta flexibilización del Mercosur, avanzando en la reducción del arancel externo común (AEC) para una amplia gama de productos y evitar el peligro de ruptura del Mercosur.
Respecto a la posición de Paraguay, el vicecanciller Raúl Cano Ricciardi, rechazó que Uruguay negocie de forma individual con China y promovió un trabajo coordinado y en conjunto para que la negociación sea entre todos, permitiendo así obtener una mayor capacidad negociadora[8]. Asimismo, coincidió con la Argentina en tener en cuenta los textos fundacionales del Mercosur, pero llamó a “reivindicarlos”.
En este sentido, tanto Brasil, Uruguay y Paraguay pudieron ponerse de acuerdo en el hecho de que es necesario darle un giro a la identidad del bloque permitiendo hacer uso del mismo para aumentar las exportaciones a terceros países fuera del Mercosur como así también atraer inversiones. Por otro lado, es inevitable señalar que en los últimos años el contexto global, de incertidumbre económica, política y hasta sanitaria, dejó de ser amigable al enfoque aperturista global, sino que tiende cada vez más a la regionalización cercana de las cadenas de valor, factor que ha desalentado este enfoque o procesos como el acuerdo UE-Mercosur, entre otros.
A raíz de todo lo expuesto y en línea con la opinión de Arbilla (2022), considero que el principal problema del Mercosur radica en la ausencia de un modelo de desarrollo compartido.[9] Ello se ve en el hecho de que cada Estado miembro del esquema de integración planee estrategias de inserción internacional comercial diferentes y contradictorios no solo entre sí, sino de lo acordado en el Tratado de Asunción bajo el modelo de Mercado Común, fundamento de la integración productiva regional de las cadenas de valor. Lo que es innegable, más allá de las posturas e intereses en juego, es que es preciso y menester fortalecer el multilateralismo y en particular la integración económica en América Latina con el fin de abordar de forma coordinada los desafíos que suponen la crisis multidimensional provocada por la pandemia, las tendencias recientes de la globalización comercial, financiera y el cambio climático.
[1] MERCOSUR, página web oficial, URL: https://www.mercosur.int/quienes-somos/en-pocas-palabras/
[2] Tratado de Asunción, 26 de Marzo de 1991, artículo 1°, extraído de la página web oficial del Mercosur, URL: https://www.mercosur.int/documentos-y-normativa/textos-fundacionales/
[3] LA NACIÓN, “China promete invertir US$250.000 millones en América Latina en diez años”, publicado el 9/01/2015, URL: https://www.lanacion.com.ar/economia/china-promete-invertir-us-250000-millones-en-america-latina-en-diez-anos-nid1758609/
[4] DE ESPERANZA, Cristina, “China en América Latina: ¿el inicio de una nueva guerra fría?”, publicado el 10/03/2019 en el Orden Mundial, URL: https://elordenmundial.com/china-en-america-latina-el-inicio-de-una-nueva-guerra-fria/
[5] Bernal – Meza, R. (2013). Modelos o esquemas de integración y cooperación en curso en América Latina (UNASUR, Alianza del Pacifico, ALBA, CELAC): una mirada panorámica. IberoAmerikanisches Institut, 12, 1 – 22.
[6] TÉLAM, “Las elecciones en Brasil, eje de interés de Argentina y los demás países de la región”, URL: https://www.telam.com.ar/notas/202209/605901-brasil-elecciones-presidenciales-repercusiones.html, disponible el día 25/09/22
[7] FIEZZONI, Silvia Karina, “MERCOSUR: ¿Hay alternativas para que Uruguay u otro Estado miembro pueda firmar un TLC con China?”, URL: http://chinayamericalatina.com/mercosur-hay-alternativas-para-que-uruguay-u-otro-estado-miembro-pueda-firmar-un-tlc-con-china/, disponible el día 26/9/22
[8] El Observador – Uruguay, “Vicecanciller de Paraguay rechazó que Uruguay negocie solo el TLC con China”, publicado el día 20/07/22 , URL: http://prensainternacional.cancillería.gob.ar
[9] ARBILLA, J. M. (2022). Opciones para el MERCOSUR. Documento de Trabajo N°110: “El Futuro del MERCOSUR” del Comité de Estudios de Asuntos Latinoamericanos (CEAL) del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), pp. 77.
