La nueva economía argentina

Durante más de setenta años, desde la década de 1930 hasta la debacle del 2001/02, la economía estuvo sometida a dos restricciones: la externa y la fiscal. Además, en la mayor parte del periodo (1930-83), la ausencia de reglas para transar los conflictos provocó un escenario de inestabilidad política que agravó los desequilibrios del sistema. Es decir que, en el transcurso del segundo centenario de la independencia, predominaron restricciones externa, fiscal e institucional, que determinaron los déficit en el balance de pagos internacionales y las finanzas públicas, la volatilidad de la actividad económica, la inflación y el lento crecimiento. Los problemas se agravaron a partir de mediados de la década de 1970, cuando la violencia puso al país al borde del abismo y el aumento incesante de la deuda externa lo subordinó a los criterios de los mercados y las condicionalidades del FMI. En ese escenario, se redujo radicalmente la libertad de maniobra de la política económica.

En la actualidad, Argentina ha logrado remover las restricciones externa, fiscal e institucional. Esto configura una realidad económica radicalmente distinta a la del pasado, es decir, una nueva economía argentina. Subsiste, sin embargo, una cuarta restricción, resultado de las tres primeras: la social, consistente en la extrema desigualdad en la distribución de la riqueza y de las oportunidades. Las consideraciones siguientes se refieren a los hechos que dan lugar a una nueva economía argentina y a los desafíos del futuro para consolidar lo alcanzado y remover la restricción social.

Las tres restricciones

Bajo el modelo de la economía primaria exportadora, inaugurado a mediados del siglo XIX y clausurado con la crisis mundial de los años treinta, los pagos internacionales eran la correa de transmisión entre el ciclo económico mundial y la actividad económica interna. Como lo destacó Raúl Prebisch, el modelo era inestable e implicaba la distribución desigual de los frutos de progreso técnico entre el “centro” (los países industriales) y la periferia (las economías proveedores de productos primarios, como la argentina). Sin embargo, no existía una insuficiencia crónica de divisas para sostener ese régimen de acumulación y crecimiento, ni un déficit fiscal persistente. En el plano institucional, desde la Presidencia de Mitre hasta el golpe de estado de 1930, la política se desenvolvió en el marco de las reglas de la Constitución, perfeccionadas bajo la Ley Sáenz Peña. No existieron, pues, restricciones externa, fiscal e institucional, al desarrollo de la economía primario exportadora.

El problema se instala en 1930, con la crisis mundial, el agotamiento del modelo agro exportador y el golpe de estado. Comienza entonces la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), con dos rasgos principales. Por una parte, una elevada proporción de abastecimientos importados de insumos y equipos. Por la otra, una baja capacidad de exportaciones de bienes de origen industrial. Es decir, la ISI operaba con un déficit en su balance de pagos internacionales. En una primera fase, la producción industrial permitió ahorrar divisas disminuyendo el coeficiente importaciones/PBI, del 25% en 1929 al 10% hacia 1950. Por múltiples razones, este último resultó un piso de largo plazo. Era entonces preciso generar capacidad de importar a través de las exportaciones de manufacturas de origen industrial o, como sucedió en los hechos, apelar a los excedentes generados por el sector agropecuario.

Debido a la convergencia de factores internos y externos, las exportaciones agropecuarias entraron en un prolongado periodo de estancamiento. En consecuencia, las fases de expansión de la actividad industrial y, consecuentemente, de aumento de su déficit de divisas, tropezaban con un “cuello de botella” en el balance de pagos, es decir, la “restricción externa”. Una vez que se agotaban las posibilidades de endeudamiento, el epílogo era el ajuste para restablecer el equilibrio perdido. En semejante escenario, las finanzas públicas incurrieron repetidamente en déficit. La restricción institucional, provocó políticas erráticas que agravaron las otras dos: la externa y la fiscal. La consecuencia más evidente de estos hechos fue el desorden monetario y la inflación crónica y elevada, que se instala a partir de 1945. Así funcionó la economía argentina entre la década de 1930 y mediados de la de 1970, bajo las restricciones externa, fiscal e institucional. Era el régimen llamado de “stop go”, de contención-arranque. El sistema tuvo un desarrollo mediocre, pero no despreciable, particularmente en su último tramo. Los censos industriales de 1964 y 1974 revelan, en efecto, una transformación notable de la industria nacional con fuertes aumentos de la productividad, el empleo y capacidad competitiva.

En 1976, en el marco de la globalización financiera internacional, el gobierno de facto interrumpió el crecimiento manufacturero e introdujo un cambio radical en la naturaleza de las restricciones externa y fiscal. La liberación de la tasa de interés y del movimiento internacional de capitales, insertaron plenamente a la economía argentina en el orden monetario globalizado y, consecuentemente, en la especulación financiera internacional. Lo hizo, además, con un instrumento peculiar, la “tablita”. La programación del ajuste del tipo de cambio a una tasa muy inferior a la de la inflación, provocó una extraordinaria apreciación del peso y, consecuentemente, el drástico deterioro de la competitividad, el aumento de las importaciones y el surgimiento de elevados déficit “gemelos”, en el balance de pagos y en las finanzas públicas. La “tablita”, proporcionó a los especuladores un seguro de cambio gratis y multiplicó las rentas de la llamada “industria financiera”.

Esta estrategia provocó el aumento incesante y acumulativo de la deuda externa. Hasta 1976, la deuda había sido una respuesta a las insuficiencias transitorias del balance de pagos y resultado de la característica estructural de la economía argentina, es decir, el déficit de divisas de la ISI. De todos modos, la deuda externa nunca alcanzó dimensiones inmanejables, ni exageradas respecto de las variables reales del PBI y las exportaciones. Por esa misma razón, los acuerdos con el FMI eran siempre de duración transitoria, hasta que se restablecía el equilibrio de los pagos externos e iniciaba una nueva fase de auge bajo el régimen de stop go.

A partir de 1976, la deuda externa fue el componente central de la situación de la economía. Toda la política económica quedó subordinada a la refinanciación de la deuda. En tales condiciones, la restricción externa no surgía del comportamiento de la economía real sino de la posibilidad de acceder o no al crédito internacional. La imposibilidad de generar niveles de superávit primarios suficientes para pagar la deuda, provocó el financiamiento del déficit con emisión monetaria y el impuesto inflacionario. El stop go de la economía real bajo la ISI pasó a ser el stop go de la especulación financiera. EL FMI adquirió, entonces, nuevos roles. Dejó de ser el vigilante esporádico de las cuentas argentinas para asumir el rol de monitor permanente. Con el agregado de de promover las “reformas estructurales” del Consenso de Washington, es decir, el canon neoliberal.

El enfoque neoliberal supone que el déficit de la cuenta corriente del balance de pagos agrega capital extranjero al ahorro interno. Por lo tanto, aumentan las tasas de inversión y crecimiento y se fortalece la macroeconomía. La realidad fue absolutamente distinta. La apreciación cambiaria cerró espacios de rentabilidad, deprimió el ahorro interno, promovió la fuga de capitales y redujo las tasas de inversión y crecimiento. La macroeconomía estalló bajo el impacto de los crecientes e inmanejables déficit del balance de pagos y las finanzas públicas. Las restricciones fiscal y externa eran insoportables cuando, en 1983, culminó la experiencia iniciada en 1976, como volverían a serlo, más tarde, en el epílogo de la misma estrategia en la década de 1990.

El Gobierno de Alfonsín condujo al país a su reencuentro con la democracia pero no logro zafar de la deuda y las restricciones externa y fiscal. En la década siguiente, los años noventa, el Gobierno Menem culminó la transformación iniciada en 1976. Adhirió incondicionalmente al paradigma neoliberal, con más profundidad que en cualquier otro país de América Latina y el resto del mundo. El régimen de convertibilidad era, de hecho, la dolarización del sistema monetario y la renuncia a tener una política económica nacional. Definitivamente, la marcha de la economía quedaba subordinada al movimiento de capitales especulativos. Al mismo tiempo, la venta de los principales activos públicos, transfirió a manos privadas (principalmente, filiales de corporaciones transnacionales), el petróleo, las telecomunicaciones, la energía, los transportes y otros activos principales.

Los ingresos por las privatizaciones, más el reinicio de la corriente de capitales especulativos una vez concluida la crisis de la deuda latinoamericana, provocaron un auge inicial de la economía. En este escenario, el tipo de cambio fijo permitió estabilizar el nivel general de precios. Pero la restricción externa se multiplicaba con la apreciación del peso, la perdida de competitividad de la producción nacional y el aumento de la deuda. El apoyo del FMI y los “canjes y megacanjes”, generaron rentas extraordinaria en los intermediarios. Como lo anticipó el Grupo Fenix de la Universidad de Buenos Aires en septiembre de 1991, el sistema se encaminaba inexorablemente al derrumbe de la seguridad jurídica, es decir, de los contratos entre residentes denominados en dólares y al default sobre la deuda externa.

Las restricciones externa y fiscal bajo la ISI, no impidieron un crecimiento considerable de la economía argentina y una mejora de las condiciones sociales. En cambio, bajo el paradigma neoliberal, el periodo 1976-2001/02, fue el peor de la historia económica argentina.

Las restricciones y las ideas económicas

Las restricciones externa y fiscal que prevalecieron durante más de setenta años, influyeron en la formación de la opinión pública y las ideas económicas en la Argentina. Las aguas se dividieron en torno de la determinación de las causas y consecuencias de esos problemas.

Para la visión nacional del desarrollo, era posible e imprescindible resolver la restricción externa profundizando el desarrollo industrial y la capacidad exportadora de manufacturas y de productos primarios. En el enfoque del desarrollismo ortodoxo, cuyo mayor exponente fue Rogelio Frigerio, lo fundamental era integrar las cadenas de valor con el pleno desarrollo de las industrias de base (acero, aluminio, celulosa, etc.) y el autoabastecimiento energético. El capital extranjero era un instrumento del necesario shock inversor y transformador de la estructura y la inserción internacional del país. Como recordé en mi nota en Buenos Aires Económico del 8.5.08, en un diálogo que mantuvimos hace años, Frigerio escuchó la reiteración de mi argumento sobre la importancia relativa del ahorro interno y el capital extranjero. Su comentario fue que la cuestión no era cuan importante eran uno u otro sino que, en las condiciones prevalecientes en el Gobierno de Frondizi, no había posibilidad alguna de reorientar la inversión del ahorro interno hacia los objetivos estratégicos del desarrollo. Por lo tanto, el shock inversor había que producirlo con inversiones externas dirigidas a los objetivos buscados.

El enfoque desarrollista aperturista y más apoyado en los recursos propios, tomaba nota de los límites de la ISI, aún con el pleno y necesario desarrollo de las industrias de base y el autoabastecimiento energético. Era entonces preciso, también, exportar manufacturas de creciente valor agregado, con la participación de las tecnologías de frontera, como la microelectrónica y la informática. Se trataba, entonces, de formar una “economía integrada y abierta”, con una amplia base de sustentación en los recursos naturales y la industria, con capacidad de gestionar el conocimiento en todo el arco de las tecnologías disponibles y la capacidad original de innovación.

En este escenario del pensamiento del desarrollo nacional, se debatió la relación campo-industria dentro de una estructura desequilibrada, según la expresión de Marcelo Diamand, que demandaba otorgar condiciones de competitividad a toda la producción de bienes sujetos a la competencia internacional, a través de tipos de cambio diferenciales y otros instrumentos de la política económica. Dentro de estas perspectivas, la eliminación de la restricción externa, permitía aumentar el ahorro interno, consolidar la solvencia fiscal y los equilibrios macroeconómicos y, por lo tanto, fundar, en los recursos propios la fuente fundamental de la acumulación, fortaleciendo el protagonismo de las empresas argentinas.

Pero las restricciones externa y fiscal promovieron otro tipo de respuesta, la de cuño liberal, la cual, con el agregado dominante de la dimensión financiera y su preferencia por las paridades sobrevaluadas, constituyó la versión neoliberal de la ortodoxia. Este enfoque tuvo éxito en generalizar el convencimiento que el país no puede funcionar sin crédito externo y, consecuentemente, que el ahorro interno es insuficiente para sostener una tasa elevada de acumulación de capital. De ese modo, una preocupación dominante de la política económica fue atraer capital extranjero como inversiones privadas directas y créditos internacionales. El objetivo era, entonces, “transmitir señales amistosas a los mercados” para atraer los capitales foráneos.

En plena crisis del 2001/02, este enfoque culminó con la propuesta de la banca off shore y la dolarización lisa y llana del sistema monetario. Es decir, el abandono definitivo de la conducción nacional de la política económica argentina y la subordinación plena del país, a los dictados del FMI y los mercados financieros. Sumergidos en el orden global, terminaríamos con la “restricción externa” porque el país pasaría a ser un apéndice del sistema mundial. De paso, acabaríamos con los disparates de los que piensan que el país puede crecer, sin restricción externa, descansando en sus propios recursos, que cada país tiene la globalización que se merece en virtud de la fortaleza de su densidad nacional y que Argentina puede estar plenamente integrada al mundo en el comando de su propio destino.

La resolución de las restricciones externa, fiscal e institucional

En los últimos años, se ha producido un cambio radical en el comportamiento de la economía argentina. Desde la salida de la crisis del 2001/02, en el transcurso de esta primera década del siglo XXI, los pagos internacionales vienen operando con un elevado superávit en el balance comercial y en la cuenta corriente del balance de pagos. Este último registra ocho años consecutivos positivos, hecho inédito en la historia económica del país. En el 2009 alcanzó al 3% del PBI y cabe esperar un superávit semejante el 2010. A su vez, la balanza comercial registra, saldos positivos anuales superiores a los u$s 15 mil millones.

Estos hechos obedecen a causas múltiples. Una de ellas es el notable incremento del volumen de la producción rural, particularmente de cereales y oleaginosas, con el fuerte aumento de las exportaciones favorecido, al mismo tiempo, por las tendencias expansivas del mercado mundial de alimentos. Otra, el abandono de la convertibilidad y la apreciación del peso, que estimuló la producción de manufacturas de origen industrial, tanto para el mercado interno como el internacional.

Como, esta década, el superávit externo se sostuvo a pesar de un crecimiento acumulado del PBI de más del 60% del PBI y un aumento comparable del producto manufacturero, cabe concluir que la restricción externa y el ciclo de stop go de la ISI, son problemas del pasado. Las tendencias actuales de la economía mundial y la dotación de recursos de nuestro país, sugieren que perdurará el superávit en los pagos internacionales. Si, en este contexto, se mantiene un tipo de cambio de equilibrio desarrollista (TCED), cabe suponer que la economía nacional funciona ahora con un superávit externo estructural, de largo plazo.

¿Y que sucede con la restricción externa y el ciclo derivado de la deuda externa?. Entre 2003 y la actualidad, la relación deuda externa pública y privada/PBI bajo de 160% a 40%. Desde el momento en que se logro salir del default, con el exitoso canje de deuda del 2004, el pago al FMI y encuadrar los pagos dentro de límites manejables con recursos propios, también aquí se produjo un cambio radical. En el sector privado no financiero, el coeficiente de endeudamiento bajó en 70% y la cartera irregular con los bancos locales del 22% al 7%. Es decir, la restricción externa y el ciclo stop go de la deuda serían, también, problemas del pasado.

La solución de la restricción externa facilitó resolver la restricción fiscal derivada de los déficit crónicos de las finanzas públicas. La recaudación tributaria nacional aumento en 10 puntos del PBI para ubicarse cerca del 30% del producto, proporción razonable en una economía del ingreso medio argentino. En esto influyeron el aumento de la actividad económica y la mejora en la gestión administrativa del sistema tributario. Del lado del gasto, la quita sobre la deuda resultante del canje contuvo los servicios en límites manejables para el presupuesto. En el mismo sentido operó la incorporación, en la esfera publica, de los recursos del sistema previsional, que constituyen parte principal del ahorro interno. El comportamiento de las finanzas publicas desde la salida de la crisis del 2001/02, demuestran, en efecto, que la restricción fiscal, puede ser, también, un problema superado.

Estos cambios ocurren en un escenario político institucional también distinto. Desde el regreso definitivo a la democracia en 1983, la Argentina se esta acostumbrando a resolver sus problemas en el marco de las reglas de la Constitución, con tensiones, pero en paz y sin violencia. El país tuvo en el pasado una “restricción institucional”, agregada a las externa y fiscal. Ahora, aquella puede ser también un problema del pasado. En la experiencia reciente, aún los temas más polémicos (por ejemplo, la resolución 125, las reformas de los regímenes previsional y de medios audiovisuales, el uso de las reservas del Banco Central), se procesan conforme a las reglas constitucionales y la división de poderes propio de una sociedad democrática.

Las consecuencias

En resumen, esta primera década del siglo XXI concluye con cambios históricos de importantes consecuencias. ¿Cuáles son? En una primera aproximación a la nueva economía argentina, cabe destacar dos de la mayor trascendencia.

Viabilidad de los equilibrios macroeconómicos y libertad de maniobra de la política económica. Es ahora posible sostener los equilibrios macroeconómicos, en los pagos internacionales, la moneda y las finanzas publicas, con recursos propios. Esto proporciona capacidad operatoria y autonomía a la política económica y permite la existencia de un estado desarrollista. En tales condiciones, el objetivo deja de ser “transmitir señales amistosas a los mercados” y satisfacer las condicionalidades y “reformas “estructurales” promovidas por el FMI. Al recuperar la conducción soberana de la economía nacional, el objetivo es sostener, simultáneamente, los equilibrios macro e impulsar el desarrollo económico y social. En la nueva realidad, la política económica tiene suficiente fortaleza para resistir tensiones como, por ejemplo, una crisis mundial de gran escala como la actual, sin que la economía nacional descarrile.

Las ideas económicas. Vimos como la interpretación de las restricciones externa y fiscal, influyeron en las ideas económicas en nuestro país. El enfoque ortodoxo, sustenta en tales restricciones, la dependencia inevitable del país del financiamiento externo y, consecuentemente, del monitoreo de los mercados y el FMI. En consecuencia, serían imposibles, en la Argentina, políticas nacionales de desarrollo, al estilo, por ejemplo, de la de los Tigres Asiáticos y China. En otros términos, nuestro país sería “estructuralmente” impotente para proponerse y ejecutar con éxito, un proyecto nacional de desarrollo, abierto e integrado al mundo, en el ejercicio soberano de su política económica.

La visión ortodoxa rechaza la posibilidad de un país parado en sus propios recursos, una política económica autónoma y, en definitiva, un estado desarrollista. La realidad actual demuele los fundamentos del imaginario neoliberal de un sistema subordinado a restricciones supuestamente insalvables y, consecuentemente, al monitoreo externo. Hace ya muchos años que sostengo que los criterios del FMI y los mercados, son instrumentos de las visiones e intereses locales opuestos al pleno desarrollo del potencial argentino.

La visión ortodoxa ha experimentado una suma de calamidades. En efecto, se han sumado, en su contra, hechos categóricos. A saber, la debacle producida por sus políticas que culminaron en el caos del 2001/02 y la recuperación posterior del país parado en sus propios recursos y políticas soberanas. A su vez, el derrumbe del imaginario neoliberal en el orden global, por la monumental crisis desatada por las políticas de ese cuño, debilitaron el marco de referencia externo de la ortodoxia criolla. En esta materia, la situación actual es semejante a la de la década de 1930, cuando el derrumbe de la ortodoxia neoclásica dio lugar, en los países industriales, a la revolución teórica keynesiana y, poco después, en América Latina, al pensamiento estructuralista y la propuesta desarrollista.

La confrontación de ideas económicas y el actual debate sobre el curso de la política económica en la Argentina, forma parte de una polémica mucho más amplia a nivel global y en América Latina. Como sucedió con Keynes en la decaída de 1930, la visión ortodoxa esta sujeta en la actualidad a la revisión critica desde la academia de los países centrales a través, por ejemplo, de economistas como Stiglitz, Krugman y Rodrick e, incluso, de dirigentes conservadores, como el Presidente Sarkozy. En América Latina y, particularmente, en Brasil, tiene también lugar un áspero debate sobre estas cuestiones. En la visión de un economista brasileño, el ex Ministro de Hacienda Luiz Carlos Bresser Pereira, es preciso un “nuevo desarrollismo” que rescate el pensamiento estructuralista latinoamericano fundado, principalmente, en Raúl Prebisch y Celso Furtado. Según Bresser ese nuevo desarrollismo se sustenta en tres ejes: tipo de cambio competitivo, solvencia fiscal y un estado desarrollista capaz de promover el desarrollo y el cambio social fundado, esencialmente, en la movilización del ahorro y recursos internos.

Conviene ubicar el tratamiento de todos los problemas actuales en el escenario abierto por el surgimiento de una nueva economía argentina. Sin embargo, la discusión de cuestiones como el uso de las reservas del Banco Central, el canje de los “hold out” y la “vuelta a los mercados”, se realiza conforme a la experiencia del pasado, es decir, la vigencia de las restricciones externa y fiscal, actualmente inexistentes. De este modo, el financiamiento externo se coloca en el centro del escenario a pesar de que el país cuenta con una tasa de ahorro interno del orden del 30% del PBI y un sustantivo superávit en sus pagos internacionales. En tales condiciones, el objetivo necesario y posible no es “volver a los mercados”, sino retener y reciclar los recursos propios en el proceso productivo. Es decir, afirmar el convencimiento que el lugar mas seguro y rentable para invertir el ahorro argentino es la Argentina. Entonces los mercados volverán solos sin ir a su encuentro con “señales amistosas”, innecesarias.

El debate actual sobre la situación y el rumbo de la economía argentina, debe encuadrarse en la nueva realidad abierta por la resolución de las restricciones externa, fiscal e institucional. Es preciso tomar nota de las posibilidades que se abren, en el nuevo contexto, a un país con el potencial del nuestro. En el escenario mundial, son pocos los países que cuenten con la siguientes constelación de factores: un territorio de gran dimensión (el octavo más grande del mundo) ampliamente dotado de recursos naturales diversos; producción excedentaria en dos sectores esenciales: alimentos y energía y una población de respetable nivel cultural capaz de gestionar los conocimientos de frontera (recordemos al INVAP y la revolución tecnológica en agricultura). Esto, en un contexto, en el cual, se han eliminado las restricciones externa, fiscal e institucional.

Argentina está ahora en condiciones de enfrentar la eliminación de la restricción fundamental que aún subsiste: la desigualdad en las condiciones de vida de la población y en las oportunidades de despliegue de las capacidades individuales. Este es el desafío que enfrenta la República, en estos inicios del Tercer Centenario de la Revolución de Mayo.

[1] Buenos Aires, marzo 2010.

Fuente: econ.uba.ar