La carrera de economista de Bernardo Kosacoff empezó casi por error. Quería ser matemático, de hecho ya había comenzado los estudios y los había abandonado temporalmente. Cuando quiso volver a inscribirse, se había pasado la fecha. La facultad de Economía de la UBA era la única que tomaba en 1968 el examen de ingreso a mitad de año. Así comenzó su acercamiento al estudio del desarrollo, que estaba en boga en aquel momento en la academia, y lo llevaría a la dirección de la oficina de la CEPAL en Argentina, cargo que ocupó entre 2002 y 2010. También a convertirse en especialista en desarrollo industrial. Para Kosacoff, Argentina presenta una paradoja: tiene los mejores emprendedores y empresarios de la región, pero en las últimas décadas ha tenido un pésimo desempeño económico. Encuentra dos razones principales para esto, y ambas tienen como hito el final de la industrialización por sustitución de importaciones en los setenta. La extrema volatilidad, que incentiva la especulación y desalienta la inversión, explica una parte, según el economista. «Desde los años setenta vivimos en la economía más volátil del mundo», sostiene. La otra se debe a una «visión fundamentalista», que ante el agotamiento de la sustitución de importaciones, fomentó el desmantalamiento del sofisticado entramado productivo que había desarollado el país. Considera que hay quienes «perciben a la industria como parte del problema», pero él sostiene que sigue siendo la clave para el desarrollo argentino. En una larga charla con VD, Kosacoff repasa el pasado y el futuro de la industria nacional.
PARTE 1 | EL GOBIERNO DE FRONDIZI
En los últimos años se puso de moda reivindicar el gobierno de Frondizi. ¿Es posible repetir hoy un proyecto de desarrollo similar?
El desarrollo es un proceso dialéctico notablemente complejo, que tiene una cantidad enorme de variables. En cada momento y en cada lugar, los determinantes son distintos. Considero que el gobierno de Frondizi fue una de las experiencias más interesantes de dinámica de cambio estructural en la economía argentina, pero no necesariamente se puede replicar en este momento. Aquellos fueron años traumáticos, difíciles, complicados. Los frutos de esa estrategia recién se empezaron a ver cuatro o cinco años después y llevaron a la década más interesante del desarrollo argentino contemporáneo, entre el 1964 y 1974.
¿Por qué considerás que es la década más interesante?
En esos años la industria creció entre el 5% y el 6% anual. Se dio una dinámica de cambio estructural, en gran parte fundamentada en las políticas que empezaron en 1958. Se alcanzaron niveles de inclusión e indicadores de bienestar social que eran absolutamente adelantados para una país de desarrollo intermedio como el nuestro.
¿En qué indicadores se veía ese bienestar?
La pobreza era de menos de dos dígitos y los niveles de indigencia eran notablemente bajos. En distribución del ingreso, el 10% más rico tenía menos de ocho o nueve veces el ingreso del 10% más pobre. En la crisis final de la convertibilidad la relación era 40 veces, y ahora es 25 veces. Existía movilidad social y claramente tenía un correlato con el aparato productivo.
¿Qué características tenía ese aparato productivo?
Primero, había que ir por la educación formal. Cuanto mejor era el nivel de formación de uno, mayores chances tenía de obtener un puesto de trabajo en el sector formal de la economía. Y el mejor sector para trabajar era el manufacturero, que pagaba los salarios más altos y brindaba, no solamente la posibilidad del acceso a ese trabajo, sino que simultáneamente se daba el learning by doing. Un chico que entraba de aprendiz de tornero o matricero, diez años después era un oficial matricero porque con la producción se generaba simultáneamente la calificación del recurso humano. Tenía un trabajo de por vida y sus ingresos iban mejorando año tras año.
¿Se creaba suficiente empleo industrial?
Entre el 64 y el 74, la industria generó un 2% de incremento del empleo formal por año. Una tasa muy superior al crecimiento de la población, por lo que absorbía a toda la gente que se quería incorporar. Y en los momentos de mejor desempeño, eran necesarias las migraciones de los países vecinos para cubrir las áreas de menor calificación. Nadie pensaba que iba a tener un empleo informal, todo lo contrario. La industria era la contraparte que permitía que, junto con el sistema educativo, se generase un fuerte proceso de inclusión.
¿Rescatás algo en especial de aquella experiencia que tenga utilidad en la actualidad?
Lo importante del desarrollismo es que hubo claridad en la visión estratégica de largo plazo. Y también una visión moderna de que había que desarrollar todas las capacidades institucionales. Que no eran solamente las políticas y las instituciones del sector público, sino también las de la sociedad civil, el mundo empresarial y los sindicatos. A finales de los cincuenta se crearon el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), el CONICET, el INTI y el INTA, se fortaleció el Banco de Desarrollo y se generó un conjunto de reglamentaciones muy fuerte de atracción de capital extranjero y transferencia de tecnología. En términos productivos, claramente se apuntó a una dinámica de cambio estructural que dio sus frutos pocos años después. Se apostó por sectores que nosotros llamábamos tautológicamente los sectores dinámicos.
PARTE 2 | LA EVOLUCIÓN DE LA INDUSTRIA
¿Qué son los sectores dinámicos?
La industria se dividía en los sectores vegetativos y dinámicos. Los vegetativos eran todos los que se habían desarrollado en las décadas previas, que estaban exageradamente orientados al mercado doméstico. Un mercado doméstico que rápidamente se saturaba. La única posibilidad que tenían de seguir creciendo era con el crecimiento de la población. Alimentos, bebidas, muebles, materiales de la construcción, confecciones, zapatos, crecían con la población. ¿Dónde era necesario hacer el cambio estructural? En aquellos sectores donde Argentina todavía no había logrado llenar sus casilleros: los vacíos de la matriz insumo-producto.
¿Cuáles eran?
Dos áreas clave eran la metalmecánica, donde el complejo automotriz era lo más representativo, y el mundo químico y petroquímico. No teníamos divisas para importar estos productos y, por lo tanto, eran mercados escasamente abastecidos. Era el caso de los autos. Hasta la crisis de 1930, en el país había tres armadurías: las tres grandes de Detroit [General Motors, Ford y Chrysler]. Y Argentina era el tercer mercado importador de autos del mundo. Importábamos entre 70.000 y 80.000 autos por año. El parque automotor por habitante de Buenos Aires era tan importante como el de País o el de Berlín. Había una demanda reprimida muy fuerte, porque el 10% más rico de la población tenía la plata para comprar autos y tenerlo en su estructura de consumo. Los sectores con fuerte demandas reprimidas eran justamente por los que había que avanzar.
Frondizi puso el foco en el petróleo, ¿por qué?
En ese momento se miró cuáles eran las principales importaciones. El petróleo era una fuente grande de fuga de divisas y por eso se pensó en sustituir importaciones. El problema de funcionamiento de la economía siempre era la restricción externa. No teníamos la capacidad de generar las divisas para importar. Pero también teníamos insuficiencias en el mercado de capitales. No teníamos el ahorro suficiente.
¿Por eso se incentivaron las inversiones extranjeras?
Al capital extranjero se lo llamó por tres razones. Porque no había empresarios argentinos que tuvieran los conocimientos para generar eso procesos organizativos, porque no teníamos la tecnología y porque no teníamos el capital. Eso tenía sentido por la forma en la que operaba el capital trasnacional en aquella época.
¿Cómo operaba entonces?
El capital trasnacional no se organizaba en cadenas globales de valor, como ahora. Todos los países del mundo tenían aranceles promedio arriba del 100% y prohibiciones cuantitativas de importación. Eran economías semicerradas. El capital extranjero en ese momento se organizaba en lo que se llamaba multiplantas. Se producía en cada país para tener acceso a los mercados. La prioridad era abastecer al mundo desarrollado, que tenía los mayores mercados. Del resto, lo que interesaba eran los países de desarrollo intermedio. Argentina era lo más representativo de aquellos, que eran 10 o 12 países en el mundo. México, Brasil, España, Corea, Turquía, esas eran las economías con las que debíamos compararnos en aquella etapa. En Argentina se radicaron unas 200 empresas importantes, pero venían de una forma totalmente distinta a lo que hicieron después de la apertura de los mercados.
¿En qué sentido era distinta?
El capital extranjero venía con una estrategia de green field, es decir, con una planta nueva. Venían a producir al país y no a comprar una empresa. Durante el desarrollismo, el capital extranjero vino a producir autos que nadie producía; a producir hilados sintéticos que nadie producía; a producir glucosa o calditos y mayonesas que nadie producía. ¿En qué mercados entraron? En aquellos donde había demandas reprimidas porque no había posibilidad de abastecerlas vía importaciones. Esto generó todo el cambio estructural. En aquel periodo, la metalmecánica y los complejos químicos y petroquímicos pasaron de menos del 20% del producto industrial al 50% a fines de los setenta.
¿Y qué cambió a partir de entonces?
A mediados de la década del setenta hubo un cambio profundo en la organización de la industria mundial, asociado con la difusión de la informática y de nuevos procesos productivos. Es lo que ahora se conoce como la revolución 3.0. Se pasó de las multinacionales que operaban en multiplantas a las cadenas globales de valor. Esta revolución en los países desarrollados generó una relocalización de actividades y una especialización de las grandes empresas en nuevas industrias que tenían rentas schumpeterianas distintas. Era un mundo que trataba de diseñar aviones, hacer chips, fabricar drogas farmacéuticas, y hubo un abandono de las viejas producciones fordistas. Simultáneamente, se pasó de economías semicerradas a economías abiertas. Lo más típico de aquella época era la discusión del GATT, el acuerdo internacional de aranceles. Había que bajar los aranceles porque, para que hubiera cadenas globales de valor, había que abrir las economías, facilitar el comercio y los flujos de inversiones y tecnologías. Esto fue un cambio radical que afectó a Argentina.
La restricción externa sigue siendo un problema, ¿es viable volver a la sustitución de importaciones?
La idea de volver al modelo sustitutivo es absolutamente absurda. Las condiciones del mundo y de Argentina son totalmente distintas. Los dilemas son los mismos.
¿Cuáles son?
Ya al final de la sustitución de importaciones era claro que había que acelerar las exportaciones de la industria. Argentina generó a finales de los 60 un modelo de promoción de exportaciones industriales de los más sofisticados que hay en el mundo. Todos los instrumentos que se dieron en ese momento son un poco los que se usan ahora: reembolsos especiales, líneas para pre y posfinanciamiento, créditos del Banco Central para la compra de bienes industriales por otros países. Se entendió que la exportación era el mecanismo para superar las propias falencias del modelo sustitutivo.
¿Era viable una industria exportadora?
La promoción de exportaciones tenía tres argumentos muy fuertes en el propio modelo sustitutivo. El primero, que nuestra restricción eran las divisas. El segundo era que aunque las tasas de crecimiento industrial seguían siendo positivas, se estaban agotando porque el mercado doméstico argentino era pequeño. Y el tercero, el más importante, era que Argentina había generado un crecimiento de productividad espectacular en el mundo industrial, pero a un ritmo lento y costoso. Y para acelerar esos procesos de ganancia de competitividad, un poquito de competencia siempre venía bien. Todo lo que era la estrategia de exportaciones estaba planteada con mucha claridad al final de la sustitución de importaciones. En los años 70 se exportaban productos industriales, plantas llave en mano y servicios.
¿Por qué no se continuó?
Se interrumpió con una apertura que siguió una visión fundamentalista. El diagnóstico era correcto, en términos de los problemas que tenía el sector manufacturero, pero se llevó a cabo una solución poco inteligente. En lugar de aprovechar los activos fabulosos que se habían construido y superar las dificultades, se interrumpió una gran cantidad de procesos productivos y se cerraron departamentos de ingeniería.
¿Qué lugar debería ocupar la industria hoy en el modelo de desarrollo de Argentina?
Las visiones más extremas perciben a la industria como parte del problema para recuperar las fuentes de crecimiento de la economía. Creo que tienen una visión totalmente equivocada. La industria es clave para recuperar el crecimiento y cumplir las metas del desarrollismo: generar valor, generar inclusión, generar empleo y generar exportaciones. Hay un diagnóstico errado de lo que es el sector manufacturero argentino. Claramente es heterogéneo, tenemos una industria que funciona a distintas velocidades. Pero Argentina sigue teniendo empresas y sectores que están en la frontera técnica internacional.
PARTE 3 | LOS SECTORES A POTENCIAR
¿Qué sectores tienen mayor potencial?
La primera forma de verlo es mirar dónde está nuestra especialización exportadora. La expansión brutal de la producción agropecuaria no hubiese sido posible si no hubiera estado acompañada de los encadenamientos industriales. Durante 50 años, Argentina produjo 20 millones de toneladas de granos al año; ahora producimos 130 millones, o un poco más. Para que eso se diera, fueron necesarios sectores de maquinaria agrícola, semillas, biotecnología, genética, fertilizantes y una cantidad enorme de servicios. Si queremos hacer alimentos diferenciados, que es el camino que tiene que recorrer Argentina, es necesaria una base industrial y de servicios importante, que abarca el financiamiento, la logística, el software y la inteligencia artificial.
¿Hay otras actividades, más allá del complejo agroindustrial?
Argentina también es altamente competitiva en insumos intermedios, algo que no teníamos en la etapa de sustitución de importaciones. Las primeras plantas fueron las de Aluar y Petroquímica Cuyo. Estos sectores se generaron en el momento de la destrucción de la industria, durante la dictadura. Y se consolidaron en los primeros años de la democracia. Después se desarrolló una veintena de plantas de última generación. Argentina no solo tiene capacidad de autoabastecerse de acero, aluminio, petroquímica, pasta de papel, refinerías de petróleo y cemento, sino que tiene unidades con una base exportadora muy fuerte. Esto es así porque fueron pensada para un mercado doméstico que iba a crecer, y que no creció. Como son plantas de flujo continuo de producción, apareció una reespecialización exportadora. Techint tiene hoy dos tercios del comercio mundial de tubos sin costura. Y es una de las empresas más significativas de Latinoamérica en acero plano. Aluar hace el mejor aluminio del mundo. Dow Chemical tiene el mejor producto petroquímico del mundo. Otros segmentos que aparecen con claridad son los servicios basados en el conocimiento, que son más modernos.
¿Qué potencial tiene el país en la economía del conocimiento?
Hay un centenar de empresas que hoy tienen saldos comerciales altamente positivos. Tenemos exportaciones por 10.000 millones de dólares en servicios de apoyo a la producción, software, bienes culturales, diseño, arquitectura, etcétera. Esto tiene un fuerte componente de mano de obra calificada. También se destaca una parte de la industria automotriz, aunque es heterogénea.
¿Argentina es competitiva en el sector automotriz?
La parte más reciente es la especialización en las 4×4, que empezó de una forma no prevista. El líder fue Toyota, que puso su planta en en los noventa, un momento muy difícil para la economía Argentina. Ahora es una planta global que compite con la producción de Tailandia, por ejemplo. Toyota vino a Argentina por la expansión de la soja. Veía que había un mercado donde este tipo de vehículo no se fabricaba. Pero no solo tenemos las 4×4. Transax, que era la vieja Autolatina y ahora es Volskwagen, desarrolló la mejor caja de cambio que se fabrica en el mundo. Hay varios segmentos de la industria autopartista que son eficientes. Y hay centenares de empresas destacadas que están distribuidas por un montón de mercados.
¿Por ejemplo?
Hay empresas tan emblemáticas como INVAP, que exporta reactores para usos pacíficos, fabrica radares y colabora con la NASA para colocar satélites. Pero también hay en las áreas de farmacia, zapatos y productos metalmecánicos. El mundo en desarrollo son unos 180 países y solo 10 de estos tienen modelos de organización de la producción industrial complejos y sofisticados como los que existen en Argentina. En el país hay alrededor de 500 empresas que están en la frontera técnica internacional. Es una parte pequeña de las empresas, pero tiene fuerte impacto en las exportaciones, en investigación y desarrollo, y en la innovación. Obviamente, no alcanza para solucionar los problemas del país, pero demuestra que se puede hacer.
PARTE 4 | LA CRISIS ARGENTINA
Si existe un tejido industrial sofisticado, ¿por qué el país no despega?
Argentina todavía tiene los mejores emprendedores y los mejores empresarios de América Latina. Y sin embargo, su desempeño ha sido notablemente pobre. En parte tiene que ver con que las bases empresariales se desarrollaron en contextos de mucha incertidumbre, de alta volatilidad y baja calidad institucional. Los premios e incentivos a veces no están puestos para que la gente invierta e innove, sino que generan ríos revueltos donde es mucho más fácil ganar plata apropiándose de beneficios, a través de instrumentos del Gobierno o mecanismos financieros
¿La incertidumbre frena el desarrollo?
Desde los años setenta vivimos en la economía más volátil del mundo, dentro de los países de mayor tamaño. Y cuando la volatilidad es alta, los agentes económicos prefieren tener liquidez y capacidad para moverse. Por eso invierten menos en activos específicos, como las maquinarias. Este es un primer elemento esencial a superar. Pero no es el único. El principal factor limitante de Argentina para pensar el desarrollo a largo plazo es la disponibilidad de recursos calificados.
¿Qué diagnóstico hacés del capital humano del país?
La misma heterogeneidad productiva tiene un correlato en la heterogeneidad social. El sector moderno de la economía está trabajando prácticamente con ocupación plena, pero la gente que está desocupada no tiene las calificaciones ni la cultura del trabajo para integrarse al sector formal de la economía. Por suerte tenemos buenos salarios, pero para pagar esos buenos salarios se necesita una alta productividad. No hay vasos comunicantes entre la gente que está excluida y los sectores de mayor productividad de la economía.
¿Cómo se puede incluir al sector informal?
Argentina todavía tiene el boom demográfico. Tenemos una parte de la población joven que puede incorporarse al mercado de trabajo, y esto es una oportunidad. Puede ser una las fuentes más importantes de crecimiento que tengamos, si le damos educación y un aparato productivo adecuado. Pero si no hay una dinámica de cambio estructural y expansión del aparato productivo, eso no tiene sustento para un desarrollo económico en el largo plazo, ni mucho menos para la inclusión.
¿De qué depende que se pueda avanzar en un proceso de desarrollo?
Lo fundamental para que haya una dinámica de cambio estructural es lo que denomino ecosistemas productivos. Tiene que haber una fuerte integración de todas las cadenas de valor, con grandes empresas que generen economías de escala, pero para que sean competitivas necesitan un ambiente con un tejido PyME muy sofisticado, tanto proveedores como clientes. Así es como se logran economías de especialización y todas las prestaciones de servicios. Este clima productivo es el que permite generar las ventajas competitivas dinámicas.
¿Que impide que se genere ese entramado productivo?
La agenda del desarrollo es muy compleja. Y las visiones fundamentalistas son las que nos llevaron al fracaso. Desde aquellos que pensaba que simplemente con la coordinación del mercado se iba a solucionar todo, hasta las otras visiones que creían solo en la intervención del Estado, que la principal preocupación es controlar las rentas de las empresas y que así se van a generar las dinámicas de cambio estructural. Hay que tratar que las empresas mejoren su eficiencia, califiquen los recursos humanos e innovar más. Y en esto tienen roles las PyMEs y las transnacionales. Argentina tiene una altísima participación de transnacionales, pero con una muy baja calidad de participación, porque están poco integradas a sus propias cadenas globales de valor. Hay que tratar que las nuevas inversiones de las transnacionales estén más asociadas a generar valor y conocimiento desde Argentina y no, como fue en el pasado, a los procesos de adquisición para abastecer los mercados domésticos con ensamblajes o comercialización de productos.
¿Hay en este momento políticas que fomenten este tipo de encadenamientos?
Argentina está haciendo una licitación ferroviaria de 2.000 millones de dólares. A diferencia de lo que se hizo en el pasado, se trabajó con más de 100 proveedores argentinos para detectar dónde había capacidades para producir con calidad internacional. Esto permitió un acuerdo con las grandes empresas que van a participar en la licitación para que se incluyera la obligación de un 20% de integración nacional. Eso significa un montón de gente que va a hacer frenos, material rodante, parabrisas, trenes y componentes metalmecánicos. Estas empresas generan un mercado de 400 millones de dólares y varias decenas de miles de puestos de trabajo. Esos son los programas que yo apoyo plenamente y me parece que van en la línea correcta. Esto mismo se está intentando con las nuevas leyes de compra estatal y de poner criterios de desarrollo de proveedores.
¿Qué políticas se pueden implementar para industrias menos competitivas, como la textil?
Hay una gran heterogeneidad productiva, no para todos los sectores sirven las mismas soluciones. Mientras que para el litio tenemos que hacer producción de frontera y lograr más integración de la producción doméstica, hay casi 200.000 personas que trabajan en el mundo de las confecciones a las que hay garantizar ese puesto de trabajo porque es la forma de que sigan teniendo dignidad en esta sociedad. Ojalá salga lo más temprano posible un cambio el régimen laboral y previsional para que el sector de confecciones en Argentina tenga instrumentos parecidos a los que hay en el servicio doméstico o en el de la construcción. Hay que entender a cada sector con sus especificidades.
No es lo mismo el conurbano que Córdoba…
No es lo mismo el conurbano que Córdoba. Acá tenemos varias cosas que hay que resolver simultáneamente. Hay temas de desigualdad social, entre los asalariados y los empresarios, pero las desigualdades regionales en Argentina son absolutamente intolerables. Y en particular la base productiva de nuestro norte, que es el que requiere especial atención. Y esto no es producto de la casualidad, sino que ha sido discriminado negativamente durante mucho tiempo.
El kirchnerismo hizo propia la bandera de la defensa de la industria nacional y la inclusión social, pero no logró el cambio estructural. ¿Por qué?
Creo que el kirchnerismo fue un relato muy articulado y ordenado. Yo particularmente compartía los objetivos a los que se quería llegar, en términos del aparato productivo, la reivindicación de la innovación y de las PyMEs. La gran contradicción es que se pusieron reglas de juego totalmente contrarias para ese tipo de logros, sobre todo en los últimos cuatro o cinco años. Cuando uno piensa en una dinámica de cambio estructural, piensa en generar más riqueza y superar la restricción externa. No en lo que hizo el gobierno anterior, restringiendo la generación de energía, reduciendo en un 20% la cantidad de vacas o disminuyendo la producción de trigo.
Se priorizó la distribución del ingreso por encima de la producción. ¿Cómo se resuelve esta tensión?
Hay que generar los incentivos para aumentar la producción y, simultáneamente, ver cómo se plantea la pauta distributiva. Porque no es que primero viene la producción y después el derrame. En los setenta estábamos entre los países con mayor bienestar social y las crisis que tuvimos en los últimos treinta años no se resolvieron con buenas políticas, ni ortodoxas ni heterodoxas. Fueron resueltas, básicamente, porque las financiaron los sectores de menores ingresos. Y por eso construimos los mecanismos de exclusión social que ahora tenemos que revertir.
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