Hace unos dos años, el gobierno de CABA solicitó ante la Corte Suprema de la Nación que se declare la inconstitucionalidad de la ley 27606, sancionada el 10 de diciembre de 2020 con el auspicio del presidente Alberto Fernández por el Congreso Nacional, que en forma unilateral disminuyó los fondos coparticipados que recibía la ciudad de Buenos Aires, por entonces equivalente a un 3,50% del monto recaudado por el Estado Nacional, reduciéndolo a 1,40%. Acuciado por un levantamiento de la policía de la provincia de Buenos Aires que reclamaba mejoras salariales, no se le ocurrió mejor idea que redireccionar los fondos para solucionar el problema bonaerense. Por supuesto que lo hizo en forma unilateral, es decir sin acordar con la Ciudad como era su obligación, y con el ostensible ánimo de perjudicar a un gobierno opositor y beneficiar a su aliado bonaerense.
El pasado 20 de diciembre la Corte, interpretando acabadamente las normas de la Constitución Nacional, resolvío que el reclamo de CABA tiene verosimilitud suficiente para hacer lugar parcialmente al reclamo y establecer que, mientras continúa el juicio, cautelarmente, el Estado Nacional le entregue el 2,95% de los fondos recaudados, sin afectar al resto de la coparticipación provincial. Sin embargo, el gobierno Nacional después de reunirse con algunos gobernadores aliados, ha dicho que el fallo es incumplible y ha decidido alzarse contra la autoridad de la Corte.
Para entrar en tema del reciente fallo de la Corte sobre la coparticipación de CABA, y la reacción del gobierno nacional,. creo conveniente primero hacer un breve repaso de su evolución institucional.
La autonomía de la Ciudad de Buenos y la coparticipación
Históricamente, y durante muchísimo tiempo, la ciudad de Buenos Aires era una simple municipalidad dependiente del Poder Ejecutivo central que nombraba sus autoridades y le proveía lo que estimaba necesario para abastecer sus acotadas necesidades. Y digo “acotadas” porque la mayoría de las funciones (educación, justicia, salud, seguridad, transporte) las proveía el gobierno nacional.
En tal sentido, desde los primeros sistemas de coparticipación de impuestos en la década de 1940, se incluyó siempre una regla para determinar la cuota correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires. De acuerdo con la versión entonces vigente de la Constitución Nacional, el gobierno de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, mientras fuera la Capital de la República, correspondía a las autoridades de la Nación. El Congreso actuaba como legislador exclusivo en su territorio y el presidente ejercía como “Jefe inmediato y local de la Capital de la Nación” (artículo 86, inciso 3°, CN).
Durante ese tiempo los recursos de la ciudad de Buenos Aires eran los que autorizaba unilateralmente el Congreso de la Nación en la ley orgánica del municipio y, en lo que respecta a la distribución de la recaudación de impuestos nacionales, la cuestión remitía a lo establecido en cada uno de los regímenes de coparticipación que se fueron sucediendo, el último de los cuales fue adoptado en 1988 con la sanción de la ley-convenio 23.548, cuyo artículo 8°, que es el único que hace referencia a la Ciudad de Buenos Aires, revela cuáles eran las competencias y el estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires que servían de presupuesto a dicha ley: se asumía que la Ciudad era solo una “municipalidad” y que no tenía personalidad para actuar por derecho propio en el sistema de coparticipación. Esta condición subordinada del municipio tenía dos consecuencias centrales en relación con la coparticipación de impuestos. La primera, que el caudal de recursos que recibía podía ser aumentado o reducido a voluntad por el Estado Nacional. La segunda estaba dada por la incapacidad de la Capital para asumir los compromisos establecidos en el artículo 9° de la Ley de Coparticipación; el Estado Nacional lo hacía por ella, incluso cuando el impuesto sobre los ingresos brutos y de sellos ya habían sido delegados al Concejo Deliberante.
La tutela que así ejercía la Nación sobre la Capital de la República en materia fiscal cesó con la reforma constitucional de 1994, que reconoció a la Ciudad de Buenos Aires un régimen de gobierno autónomo. A partir de ese momento, la Ciudad de Buenos Aires adquirió un nuevo estatus de “ciudad constitucional federada”.
En lo que respecta a la autonomía fiscal, el Congreso reconoció que la Ciudad de Buenos Aires cuenta con autonomía legislativa para el ejercicio del poder fiscal y que es directamente responsable por el cumplimiento de las restricciones establecidas en el artículo 9° de la Ley de Coparticipación para el conjunto de las provincias. Por su parte, la Ciudad, sancionó su propia Constitución en 1996 y en 1998, dictó a ley 4 por la que adhirió al régimen de coparticipación.
Es importante destacar que a partir del dictado de la ley 24.588 de 1995 “El Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes”.
En este marco, (siempre conforme diversos convenios) se ejecutó la transferencia progresiva de competencias penales acordadas entre ambas jurisdicciones. La misma práctica de acuerdos se observó en el traspaso ya realizado de los servicios de transporte subterráneo y premetro.
Ya en el año 2007, el Congreso reconoció al Gobierno de la Ciudad el derecho a ejercer “las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales” y dispuso que para ello el Gobierno Nacional debía celebrar con la Ciudad los convenios necesarios (artículos 1° y 2° ley 26.288).
En este punto quiero remarcar que en el art.75, inc.2º de la Constitución de 1994 se establece que corresponde al Congreso el dictado de una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos:
“La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”
“No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.”
Como esa ley convenio aún no se dictó (lo que demuestra cuán difícil es poner de acuerdo a los argentinos en las cosas importantes), con el objeto de contribuir a asegurar el desenvolvimiento fiscal y patrimonial de la Ciudad, ésta y la Nación llegaron finalmente a una solución acordada el 12 de diciembre de 2002 cuando se suscribió un Acta Complementaria reconociendo la necesidad de que las transferencias a la Ciudad en concepto de coparticipación se determinen mediante un porcentaje equivalente al 1,40% del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2° de la ley 23.548.
Con posterioridad, el 26 de marzo de 2003 se dictó el decreto 705/2003, que estableció que el modo de convivencia fiscal supone la concurrencia de voluntades entre la Nación y la Ciudad y resulta viable hasta tanto se establezca el sistema definitivo de coparticipación ordenado por el artículo 75, inciso 2° de la Constitución Nacional. Lo hasta aquí expresado permite concluir, que la transferencia de competencias, servicios o funciones a la Ciudad de Buenos Aires y la determinación del nivel de recursos son procesos que se cumplen mediante actos concertados (o sea tomados de común acuerdo) entre el Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires al igual que acontece con las provincias.
La puja actual
Finalizando este raconto, el 2 de enero de 2016, a consecuencia de la transferencia de la policía metropolitana a la ciudad de Buenos Aires, la que debió hacerse cargo de su financiación, se suscribió un convenio con el Estado Nacional por el cual, a la par que la Ciudad se obligaba a asumir la función de seguridad pública en materia no federales (al igual que las demás policías provinciales), se dispuso aumentar la coparticipación de la ciudad y fijarlo en un 3,75%, que luego, en 2017, se redujo a 3,5%.
El gobierno de la ciudad explica que tanto la suba a 3,75% como el reajuste a 3,5% fueron decididos con el consentimiento entre el Gobierno nacional y el porteño (ambos del mismo color político). “En nuestro régimen constitucional no existe justificación para la modificación unilateral por parte del Estado Nacional del coeficiente en la coparticipación de los Estados locales”. Esta cuestión legal será fundamental para lo que sucederá luego a principios del año 2020, cuando en forma inesperada e insólita el gobierno de Alberto Fernández, acuciado por un levantamiento de la policía de la provincia de Buenos Aires que reclamaba mejoras salariales, no se le ocurrió mejor idea que reducir la coparticipación de CABA al 1,4% y redireccionar los fondos para solucionar el problema bonaerense. La cuestión es que lo hizo en forma unilateral, es decir sin acordar con la Ciudad como era su obligación, y con el ostensible ánimo de perjudicar a un gobierno opositor y beneficiar a su aliado bonaerense.
Frente al reclamo del gobierno de Rodríguez Larreta, el actual fallo de la Corte, interpretando acabadamente las normas de la Constitución Nacional, ha resuelto que el reclamo de CABA tiene verosimilitud suficiente para hacer lugar parcialmente al reclamo y establecer que, mientras continúa el juicio, cautelarmente, el Estado Nacional le entregue un porcentaje del 2,95% de los fondos recaudados, sin afectar al resto de la coparticipación provincial. La Corte no dio ninguna explicación técnica de cómo llegó al coeficiente de 2,95% que plasmó en el fallo que no es ni el 1,4% que impusó Fernández ni el 3,5% de restitución que pedía Larreta, aunque claramente es una victoria para su posición. El fallo le otorga a la Ciudad de Buenos Aires más de 180 mil millones de pesos adicionales a los que ya percibe en pleno inicio de campaña para las elecciones presidenciales de 2023.
Fue entonces noticia que el Gobierno Nacional, después de reunirse con los gobernadores amigos, ha dicho que el fallo es incumplible y ha decidido alzarse contra la autoridad de la Corte. “Estoy convencido de que la resolución carece de los fundamentos exigidos a toda decisión judicial y por lo tanto está viciada, afecta legítimos derechos de las provincias argentinas y quiebra la igualdad sobre la cual se asienta el federalismo en nuestra Constitución Nacional”, comentó Fernández al respecto de la medida.
Su visión es que si bien el fallo implica una quita a las provincias, ni siquiera a la de Buenos Aires que fue la destinataria de aquellos recursos inicialmente, para entregar esos 180 mil millones de pesos adicionales, “se verá obviamente resentida” la gestión del Estado nacional en las provincias argentinas. “El actual estado de las cuentas públicas y el respeto que se debe al sistema legal argentino hacen que la resolución dictada por la Corte actuando como instancia única sea hoy una cuestión de imposible cumplimiento”, argumenta.
Desde mi visión el fallo –que es inapelable- es cumplible, ya que de la misma manera que antes se le remitía el 3,50% de los fondos, ahora es perfectamente posible enviarle el 2,95% y esto no tiene porque afectar a ninguna provincia, a punto tal que -vale destacar- los gobernadores peronistas de dos de nuestras principales distritos, Santa Fe y Córdoba, no movieron un dedo para apoyar el alzamiento institucional propiciado por el Gobierno Nacional. El problema pase en gran medida por darle más caja al principal candidato de la oposición en tiempos electorales.
Pero lo más grave y preocupante es el efecto que este gesto autoritario y anti republicano tiene sobre el equilibrio de las instituciones y en consecuencia sobre la imagen del país.
Si las leyes y lo ordenado por la propia Constitución Nacional no se respeta por nuestras máximas autoridades ¿adónde está la seguridad jurídica que necesitan quienes quieren invertir en el país?
En ese sentido diversas entidades representativas de los sectores económicos plantearon su preocupación por la postura de incumplimiento desde el Ejecutivo de lo ordenado por la Corte. Pues, ¿Con qué garantías, alguien, quien quiera que sea, nacional o extranjero, va a confiar en que sus recursos, que hoy pueden invertirse para aumentar la producción y crear trabajo, no sean mañana apropiados “manu militari” por un gobierno que se atreve a desobedecer a la máxima autoridad judicial, actuando como un poder de facto? o ¿Quién tendrá entonces motivos para no acatar fallos del tribunal supremo que confirmen sentencias judiciales por corrupción a funcionarios públicos? Negar la autoridad de la SCJN desde el poder ejecutivo es romper los cimientos del redimen republicano.
Toda posibilidad de desarrollo debe considerarse cercenada frente a esta actitud de los delegados de la ciudadanía al poder público, que están cometiendo los delitos de alzamiento, incumplimiento de los deberes de funcionario público y desobediencia de los fallos judiciales.
Fernández da marcha atrás con su amenaza
Ayer 26 de diciembre, y tras reiteradas amenazas de incumplimiento con lo dispuesto, el presidente Alberto Fernández parece haber comprendido esta cuestión, o entendido los riegos judiciales de firmar un decreto desoyendo un falló de la SCJN, y confirmó que pretende pagarle a la administración porteña la diferencia que le indicó la Justicia a través de bonos. Sin embargo, esta decisión del Gobierno Nacional se realizó de manera unilateral, es decir sin que la Ciudad estuviese al tanto de esa decisión u opinara si acepta esa forma de pago, por lo que faculta al jefe de gobierno porteño a recurrirla, hecho que ya manifestó hará. «El bono TX31 con el que Alberto Fernández quiere pagarle a CABA es un pagadios que no cotiza en el mercado y no se negocia», explica en su cuenta de tweet el diputado radical Mario Negro. En tanto, desde el gobierno porteño señalaron que la forma de pago es inviable dado que “para pagar un servicio como la seguridad pública, se necesita que los fondos coparticipables vengan de manera por goteo y eso no pasa con el bono. Es imposible». Por eso razón ya realizaron la presentación ante la Corte para que indique el mecanismo que tiene que arbitrar y para que le diga al Banco Nación que deposite los fondos como ocurre normalmente con la coparticipación.
Además, como explica la periodista Sofia Diamante en La Nación, la medida atenta aún más contra el inestable equilibrio financiero que el gobierno nacional pretende tener bajo control: cuando un gobierno quiere bajar las tasas de interés de los títulos que emite, suele restringir la oferta. En caso de pagar a la Ciudad con títulos, que puede vender en cualquier momento, se le complicará su estrategia de financiamiento.
Dejando la cuestión de la modalidad de pago al margen, la marcha atrás de una tesitura contraria al derecho, al equilibrio republicano y peligrosa para una estabilidad económica que pende de un hilo no deja de mostrar un rasgo ya típico del presidente Fernández, que sobreactúa amagando doblar a la izquierda y termina derrapando para la derecha. Estas marchas y contramarchas, además de evidenciar la fragilidad del pensamiento presidencial, tampoco le hacen bien a nuestra debilitada democracia y postergan sine die el desarrollo de nuestra economía.
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