En el discurso de apertura de sesiones en el Congreso del 1 de mayo de 1958, el presidente Arturo Frondizi planteó la necesidad de diversificar la actividad económica, tanto productiva como geográficamente, particularmente en materia industrial. Para lograr ese objetivo, era necesario construir un nueva infraestructura que lo soportara. El énfasis estaba puesto en aquella época en la construcción de autopistas y rutas, atento a que los trenes todavía no habían perdido peso en el sistema de transporte.
Desde el final de la presidencia de Arturo Frondizi, una cuestión se acrecentó: el peso desproporcionado de un distrito por sobre el resto: el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). En términos geográficos, el AMBA abarca la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y los llamados “Tres Cordones” de la provincia de Buenos Aires, que tienen como límite práctico la Autovía 6, donde comienza el territorio periurbano. Se extiende por 13.000 kilómetros cuadrados, de los cuales 2.500 son de mancha urbana.
En la década del 50, la región del AMBA comenzó a crecer exponencialmente: pasó de dos millones de pobladores en 1950 a 12 millones a comienzos del siglo XXI. Entre 1800 y 1950, la capital superó en población al área bonaerense del AMBA. A mediados del siglo XX, esta relación se invirtió. El Conurbano concentra la mayoría de los departamentos más poblados de Argentina. Cuando se analiza la población por localidades, el patrón es similar.
Lo que selló el cambio radical iniciado por esta dinámica fue la unificación de la mancha urbana, que comenzó a traspasar la General Paz y a generar un continuo urbano. Eso cambió la naturaleza de las ciudades, ya que empezaron a primar los asentamientos y la precariedad en el nivel de vida, un fenómeno que se acentuó a partir de los años 80. Tanto es así, que el peronismo bonaerense comenzó a propiciar su control de manera estratégica. Eduardo Duhalde fue el primero en organizar un sistema de distribución de asistencia: las denominadas manzaneras.
Con los planes de Jefes y Jefas de Hogar, se organizó la influencia en ese espacio. El kirchnerismo disputó luego ese poder a Eduardo Duhalde, lo que fue clave en las elecciones de 2007. A partir de entonces, se inició una apropiación más intensa del control territorial. Los movimientos sociales ganaron más peso aliados con el kirchnerismo.
Un área clave para el desarrollo nacional
El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) es un área clave para la política nacional, ya que concentra el 37% de la población, el 43% del trabajo privado registrado, el 44% del empleo industrial y genera el 40% del PBI nacional. Todo esto tuerce las prioridades nacionales y genera un fuerte centro en las temáticas que ocurren en ese espacio.
Ahora bien, ¿cuáles son las opciones para reducir el peso del AMBA? ¿Fomentar otras ciudades de peso relativo similar? En ese caso, estaríamos hablando de capitales y ciudades con más de 500.000 habitantes. Y, por lo tanto, de promover la formación de conurbaciones nuevas, cuando lo ideal es impulsar el desarrollo de nuevos núcleos de crecimiento dispersos para fomentar ciudades ordenadas.
La mayor cantidad de población está en 0,31% de las ciudades argentinas. Alrededor del 90% de las localidades tiene menos de 10.000 habitantes. Éstas son las que pueblan casi toda Argentina, pero tienen escaso peso como para generar clusters que puedan cambiar la dinámica urbana.
Por ello, la clave pasa por elaborar planes de desarrollo para las 365 localidades que tienen entre 10.000 y 500.000 habitantes, a fin de estimularlas para que crezca su población, se diversifique su economía y puedan traccionar a las localidades más pequeñas —de menos de 10.000 habitantes— de su área de influencia.
El segmento con mayor potencial, sin embargo, es el de las ciudades de entre 20.000 y 200.000 habitantes. Si bien a nivel internacional el concepto de Ciudad Intermedia comprende a las de entre 50.000 y 500.000 habitantes, en Argentina son escasas las que exceden los 500.000 habitantes y ya tienen una posición de centralidad. Por ende, para estimular el interior argentino fuera de las grandes capitales, debemos tener en consideración una base inferior para esta categoría, a la que situaremos en torno de los 20.000 habitantes.
Ciertamente, los desafíos son similares a los planteados en el pasado: construcción de rutas, autopistas —y a diferencia de los años 60, también ferrocarriles—, puertos y la infraestructura necesaria para soportar el incremento de actividad poblacional y económica. Sin ella, no se pueden dar las externalidades positivas que resumimos en el siguiente cuadro.
Por qué crece el AMBA
En primer lugar, la población tiende a ubicarse geográficamente cerca de mercados dinámicos y generadores de empleo. Este es el caso de la Ciudad de Buenos Aires, que sin embargo padece de una infraestructura deficitaria que genera grandes demoras en el traslado hacia el centro de la ciudad y obliga a la población a reducir los tiempos de viaje poblando las regiones más cercanas. Ejemplos de ello son el desborde de tránsito en las principales vías que conectan la Ciudad, como la autopista General Paz, y el mal estado de las vías del ferrocarril, que obliga a disminuir su frecuencia y velocidad. Fenómenos parecidos ocurren en cada gran ciudad del interior.
El puerto de Buenos Aires sigue concentrando gran parte del comercio exterior, razón por la cual las empresas buscan radicarse cerca de la CABA y así reducir costos y tiempos de viaje. Como se mencionó antes, la infraestructura insuficiente no permite que el sector privado se descentralice y asiente en zonas más alejadas.
En tercer lugar, tanto las empresas como los individuos buscan la cercanía con el gran mercado de consumo capitalino para reducir los costos de comercialización a causa de la distancia. Esto genera aglomeraciones industriales en municipios limítrofes a la CABA, como San Martín o La Matanza, que replican en cierta medida la concentración poblacional. En otras palabras, se produce una retroalimentación entre las industrias que se localizan en el segundo y tercer cordón para acceder al mercado de consumo y los ciudadanos que lo hacen para tener un mejor acceso al empleo.
Gran parte de los desafíos provienen de la selección de ciudades dentro de las 365 mencionadas para iniciar una estrategia de desarrollo que vaya llevando a una reacción en cadena hacia localidades más pequeñas, de menos de 10.000 habitantes.
Finalmente, para actualizar las ideas planteadas en aquel discurso de Frondizi, será necesario reforzar la infraestructura de las comunicaciones para poder dar herramientas a localidades pequeñas. Si bien éstas no podrán atraer a las industrias por aglomeración, por su reducido tamaño, las industrias de servicios —especialmente las de servicios agrarios— y la educación a distancia pueden dar nuevos aires a las ciudades que antes no tenían oportunidades. Por eso, sin buenos niveles de conectividad, se las estará relegando nuevamente.
Una mayor nivelación del poder provincial para facilitar el desarrollo nacional depende de las políticas que se tomen en estas 365 localidades, que pueden ser tractoras del 90% restante del país.
