Lo más notable del Mercosur es que siga vigente y apoyado por los gobiernos y la sociedad civil luego de tres décadas, destaca el especialista Ricardo Rozemberg. En marzo se cumplieron 30 años del tratado de Asunción, que dio inicio al proyecto de integración regional más ambicioso de Sudamérica. Atravesó sus momentos de mayor empuje en la década del noventa, cuando el comercio intrabloque alcanzó el 25%, y perdió fuerza tras el cambio de siglo. La razón principal, según Rozemberg, es la primarización de las economías del bloque, que desincentivó el intercambio entre los países miembros. «Las dificultades que atraviesa el Mercosur están más ligadas a las debilidades del patrón de exportación de los países socios que al propio proceso integrador», explica Rozemberg, que es economista e investigador principal del Centro de iDeaS (Investigaciones sobre Desarrollo Económico de América del Sur) de la Universidad de San Martín (UNSAM). «Se acabó la era dorada de la globalización», sostiene en entrevista con Visión Desarrollista en la que analiza las limitaciones del Mercosur y justifica por qué considera que la pospandemia es una oportunidad.
¿Qué balance hacés de los 30 años del Mercosur?
El Mercosur es un ejemplo de resiliencia. Superó los traumas más diversos. Desde cambios en la orientación política de los gobiernos y en los modelos económicos hasta crisis macroeconómicas gravísimas. También modificaciones en el escenario internacional: en estos 30 años surgió China como un país importante, el multilateralismo entró en crisis y la globalización se expandió notablemente. A pesar de todos estos cambios, se mantuvo como una política a lo largo de los años.
¿Cuáles fueron los principales problemas que tuvo que enfrentar?
Se exigió al Mercosur más de lo que podía dar. Desde el inicio. Los propios gobiernos que firmaron el tratado de Asunción y también los analistas. Se pedía que fuera un refuerzo de las democracias y la paz en la región, pero también un mercado ampliado y que facilitara la adaptación a un desarrollo orientado a las exportaciones. Que fuera un elemento diferenciador de nuestro patrón de especialización, para que no estuviera tan enfocado en los commodities. Se le pedía que fuera un espacio para las PyMEs y también para las inversiones internacionales. Que sirviera de resguardo de las políticas nacionales. Se le pedía demasiado. Pensemos que lo conforman países altamente volátiles, es difícil que conformen el resultado de la integración sea estable que las economías que lo componen.
Rogelio Frigerio criticó en el seminario de Arica de 1967 la idea de integrar regionalmente países que con grados bajos de integración interna. ¿El desarrollo nacional es una precondición para la integración regional?
Los países que lograron un salto al desarrollo en las últimas cinco décadas consolidaron internamente sus mercados antes de tener un despliegue hacia afuera. No digo sea lo que haya que hacer hoy. O que incluso se pueda hacer. Muchas de las políticas que llevaron adelante estos países son imposibles actualmente en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Otra característica de estos países es que contaron un con aliado estratégico impulsor de esos desarrollos. Australia y Canadá son parte de la Commonwealth y eran consideradas regiones estratégicas para EE UU. Pasa lo mismo en el eje asiático: el líder es Japón, que se desarrolló bajo el auspicio de EE UU, especialmente después de la guerra de Corea. El desarrollo de los países de Europa del este fue impulsado por las potencias europeas. En el Mercosur este socio estratégico desarrollado estuvo y está ausente.
¿Podrían aparecer un socio de este tipo en el futuro?
Es difícil. La potencia regional, Brasil, es el país más dispar del Mercosur. Es el más rico, pero también el más pobre. No puede ser un hegemón. ¿Cómo va a subsidiar un puente en otro país si no puede resolver las demandas de infraestructura básica en el Nordeste? Por otra parte, la región hizo un esfuerzo por integrarse internamente con el modelo de sustitución de importaciones, con mayor o menor éxito, pero no pudo saltar de ese proceso a economías más competitivas y abiertas. El mundo del proteccionismo ya pasó y hoy hay que convivir con las limitaciones que impone un mundo más abierto e interdependiente.
¿El Mercosur tiene que avanzar en la apertura comercial?
En los inicios del Mercosur la apertura avanzó mucho. Veníamos de aranceles que eran el triple del arancel externo común. Pero el proceso de apertura se estancó. Argentina y Brasil están hoy entre las economías más cerradas del mundo. Nada garantiza que niveles más altos de apertura vayan a mejorar el desempeño del Mercosur, pero una mayor competencia puede facilitar mejoras competitivas de las diferentes actividades exportadoras de la región
¿Qué debería hacer el Mercosur para mejorar su desempeño?
No solo hay que trabajar a nivel regional, sino al nivel de los países. Lo primero es que las economías nacionales alcancen un sendero de estabilidad y crecimiento, complementado con políticas de apoyo a los sectores productivos. Después, considero que a nivel regional se abrirán nuevas oportunidades por los cambios en el mundo, que requieren de políticas nacionales y subregionales para aprovecharlas.
¿Qué tipo de oportunidades?
Posiblemente vamos a ver una revalorización de la geografía. Se acabó la era dorada de la globalización. Ya no es cierta esa idea de que el abaratamiento del transporte hizo que las distancias no importaran. En el futuro pospandemia, las distancias van a ser importantes para el comercio de bienes. Por razones de seguridad, pero también por la cuestión ambiental y la necesidad de reducir la contaminación, en particular asociada al transporte. Algunos llaman a este fenómeno nearshoring o reshoring. Consiste en que vuelvan a radicarse las producciones que se habían relocalizado en países lejanos. Y eso va a ser una oportunidad. Van a existir mejores condiciones para abastecer los mercados de Brasil, Argentina, México o EE UU desde países más cercanos. Otra tendencia que juega a favor de la región es la digitalización. Muchas actividades pueden evitar gracias a la tecnología la limitación estructural que tienen nuestros países por estar alejado de los grandes centros globales de consumo. En especial, los servicios basados en la tecnología, en el conocimiento.
Planteado así, parece que el mundo pospandemia será favorable para el Mercosur. ¿Qué riesgos ves en el panorama global?
No todas son buenas noticias. El mundo probablemente va a ser más selectivo con respecto a los proveedores. Por ejemplo, en el mercado agrícola y agroalimentario, que ya está ultraregulado y protegido en el mundo. Y creo que la pandemia va a hacer que esto se agudice. Un dato que lo evidencia son los subsidios agrícolas, y no solo en el mundo desarrollado sino también en China e India. Por lo tanto, hay dos tendencias que juegan a favor y una en contra. Claro que la región va a salir muy debilitada de la pandemia, por lo que los esfuerzos para aprovechar las posibles ventajas van a tener que ser enormes.
¿Cuánto condiciona el déficit de infraestructura actual las posibilidades de una mayor integración?
Creo que se necesita mucha más inversión en infraestructura, desde caminos hasta puertos y el calado de los ríos. Son muchas obras caras y relevantes. El proyecto IIRSA [ Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana, creado en 2000] hizo un relevamiento de proyectos de infraestructura para la integración y algunos fueron financiados por organismos internacionales, pero se necesitan muchos más. El FOCEM [Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur] es una herramienta importante que se podría haber usado mejor. Paraguay, por ejemplo, financió las salidas viales de Asunción con fondos del FOCEM. Es lógico, si tenés en cuenta que es un país con poca infraestructura que comunique la capital con las regiones internas. Para hacer la integración regional, primero tenés que fortalecer la integración nacional. Con el tiempo y el aprendizaje, lo regional debe ir ganando fuerza frente a lo doméstico en el horizonte del FOCEM.
EL MERCOSUR Y LA ESTRUCTURA ECONÓMICA REGIONAL
El comercio intrabloque del Mercosur es bajo en comparación con otros mercados comunes, como la Unión Europea. ¿Es una restricción para el proceso de integración?
El comercio intrarregional es muy alto en todos los procesos de integración donde participan países desarrollados. Cuando no los hay, el comercio interno es bajo. Esto observa en los procesos de integración de América Latina y el Caribe y en los esquemas regionales de África. El Mercosur había logrado aumentar la intensidad comercial intrabloque, que en el mejor momento llegó a representar el 25% del intercambio total de los países que lo conforman. Hoy es apenas el 13%. Puede crecer, pero nunca va a llegar al 50%.
¿A qué se debe ese retroceso en el comercio intrabloque?
Las políticas productivas domésticas y la integración regional están muy relacionadas. En los últimos años, las economías del Mercosur se primarizaron. Los commodities y los servicios no diferenciados ganaron peso en la pauta exportadora. Y no necesitamos el mercado regional para este tipo de productos, sino para aquellos bienes y servicios más sofisticados, desde lácteos, vinos o carnes procesadas, hasta autos, productos farmacéuticos o indumentaria de diseño, entre muchos otros. Por eso, el principal socio comercial de la región es China. Para que los países miembros se vendan más entre sí es necesario que tengan una estructura productiva más diferenciada. Las dificultades que atraviesa el Mercosur están más ligadas a las debilidades del patrón de exportación de los países socios que al propio proceso integrador.
China condiciona el modelo de inserción internacional de la región y la relega a proveedora de materias primas. ¿Pueden resistir el Mercosur esta tendencia?
En primer lugar, creo que no es lo mismo exportar materias primas agrícolas que alimentos. Actualmente exportamos materias primas o alimentos para animales. Hay ejemplos de países que se han insertado en el mundo a través de alimentos elaborados de clase mundial —como Australia, Nueva Zelanda o Canadá—. Por lo tanto, la región no está condenada a vender solo materias primas. Aunque no es fácil, porque los mercados son muy abiertos para las materias primas y bastante cerrados para los alimentos procesados. Por otro lado, algunos países se insertaron en el mundo a través de los servicios. India, por ejemplo, se convirtió en uno de los principales exportadores de software del mundo. La buena noticia es que en los países del Mercosur hay un segmento creciente de servicios de exportación con posibilidades de inserción internacional. Y son servicios que generan divisas y empleo.
¿El Mercosur puede ser una plataforma para que la región se inserte en las cadenas globales de valor?
Las cadenas globales de valor son mayoritariamente cadenas regionales de valor. Hay algunas excepciones que sí son globales, en las que participa China, pero las más fuertes son regionales. El problema es que no hay en América Latina una oferta productiva de bienes y servicios diferenciados que permitan crear cadenas de valor. Hay que generar capacidades para lograrlo. Y para generar capacidades hay una sola palabra clave: inversión.
LA APERTURA DEL MERCOSUR
¿El acuerdo con la Unión Europea es beneficioso para el Mercosur?
No es un gran acuerdo, pero es un avance Yo no hubiera comenzado la apertura del Mercosur con un acuerdo con la UE, pero llegado a este punto sería muy importante seguir adelante. Lo positivo es que genera incentivos para la inversión y una pequeña mejora, pero mejora al fin, el acceso a los mercados de nuestros productos agrícolas y agroindustriales. Además, no creo que provoque un gran riesgo la invasión de productos europeos. La oferta productiva de la UE ya ingresaba al Mercosur con aranceles efectivos muy bajos porque hay regímenes especiales, por ejemplo para bienes de capital, informática y telecomunicaciones.
¿Creés que la UE va a ratificar lo acordado?
La UE había logrado los consensos, pero luego empezaron las objeciones. La cuestión ambiental ya estaba en discusión, pero se suponía que con lo incluido en el acuerdo ya estaba resuelto. Ahora parece que no alcanza. Hay una propuesta del comisario Joseph Borrell para añadir una cláusula ambiental adicional. Puede ser una salida, aunque no sé si Brasil o el Mercosur en su conjunto la aceptaría. Sería una buena noticia que se lograse destrabar y se ratificara.
Mencionaste que no hubieras comenzado la apertura del Mercosur con el acuerdo con la UE. ¿Por dónde habrías empezado?
Todos los países del Mercosur venden bienes y servicios diferenciados en el mercado del continente americano. Sobre todo, en América Latina, que es prácticamente una zona de libre comercio debido a los acuerdos en el marco de la ALADI [Asociación Latinoamericana de Libre Comercio]. Solo falta una asociación más estrecha entre México y Centroamérica con Argentina y Brasil. Más allá de esa cuasi zona de libre comercio, persisten en la región normas y marcos regulatorios diferentes, cuestiones formales que se deberían homogeneizar para facilitar los negocios. Hubiera comenzado por consolidar y profundizar este acuerdo de libre comercio en América Latina, aunque tenga menos glamour que un acuerdo con la UE.
¿Por qué es tan difícil el diálogo entre el Mercosur y la Alianza del pacifico?
Si hubiera más negocios, los gobiernos se tomarían más en serio estos acuerdos para potenciarlos. Reino Unido se fue de la UE, pero al otro día estaba negociando con todos los países europeos para preservar los negocios en común. Acá, en cambio, faltan esos intereses comerciales, productivos, de infraestructura. Salvo tal vez en el sector automotor, prácticamente no participan las grandes corporaciones en el comercio entre estos bloques ni dentro del Mercosur. Las grandes corporaciones en la región están en el comercio de granos, combustibles, industrias básicas o mineras, que exportan hacia terceros países.
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