Ahorro interno y capital extranjero: la estrategia del gobierno de Frondizi

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10 de marzo de 2016

*) Por Aldo Ferrer.

Ahorro interno y capital extranjero: la estrategia desarrollista del gobierno de Arturo Frondizi y una conversación con Rogelio Frigerio

La política económica del Gobierno de Arturo Frondizi planteó un problema fundamental, el cual, actualmente, medio siglo después, conserva tanta o mayor relevancia que en aquel entonces. Se trata de la participación del ahorro interno y del capital extranjero en el financiamiento de la ampliación de la capacidad productiva.

El Presidente Frondizi, con el asesoramiento de su principal consejero, Rogelio Frigerio, resolvió poner marcha un ambicioso plan de inversiones en la infraestructura, las industrias de base y, notoriamente, el petróleo. A tal fin desplegó acciones que atrajeron capital extranjero en esas actividades y, en el petróleo, firmó contratos para ampliar la exploración y extracción del hidrocarburo con la participación de empresas transnacionales.

Los resultados alcanzados fueron notables y trascendieron los años de aquel Gobierno, que es hoy recordado como un intento de construir la unidad nacional, en el marco de la Constitución y la formación de una economía industrial avanzada, integrada y abierta. Apelar a la inversión extranjera no fue un recurso exclusivo de la estrategia frondicista. Históricamente, el liberalismo recurrió a ese instrumento y, en su versión contemporánea, el neoliberalismo, lo práctico hasta las últimas consecuencias.

Pero existió y subsiste una diferencia fundamental entre la política del desarrollismo referida al capital extranjero y la de la ortodoxia. En aquella, era un instrumento de la transformación productiva en el marco de políticas públicas tendientes a la integración de la estructura productiva, impulsar el autoabastecimiento de insumos fundamentales como la energía y fortalecer la capacidad de país de gestionar el conocimiento en un amplio frente de actividades, incluidas las tecnologías de frontera.

Aunque el desarrollismo no enfatizó el aumento del potencial exportador de las nuevas actividades, de hecho, una estructura integrada y compleja, por definición, fortalece su proyección a los mercados internacionales. La estrategia ortodoxa, en cambio, concibe la apertura al capital extranjero como una expresión más de la inserción incondicional de la economía argentina en el mercado mundial, delegando, no solo en el capital extranjero sino, al mismo tiempo, en la demanda externa, el impulso esencial del desarrollo. Es decir, corresponde a la visión de un país periférico en la división internacional del trabajo articulada por las economías hegemónicas del orden global.

Así se formó el modelo primario exportador instalado desde finales del siglo XIX, que se desplomó con la crisis mundial de la década de 1930. Desde entonces hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la desorganización del sistema internacional impulso en el país el “desarrollo hacia adentro”, asentado en la sustitución de importaciones. Pero el nuevo sistema era inviable si no ampliaba los fundamentos de su autoabastecimiento y ampliaba la capacidad de pagos externos vía la ampliación de las exportaciones agropecuarias y, necesariamente, de manufacturas diversas.

Fue en el marco del consecuente estancamiento y crisis recurrentes del balance de pagos, que Frondizi planteó la participación del capital extranjero, no para la empresa imposible de viabilizar una estructura subindustrial, sino, precisamente, para transformarla y permitir el pleno despliegue del talento y el potencial productivo del país.

Las condiciones sociales y políticas, impidieron que el proyecto prosperara hasta que, años más tarde, el golpe de estado de 1976, impuso la estrategia neoliberal la cual culminó, ya bajo un Gobierno constitucional, en la década de 1990, en su aplicación más extrema. Entonces volvió a imperar la tesis de la insuficiencia del ahorro interno y el predominio incondicional y absoluto del capital extranjero, en sus versiones de aplicaciones financieras (vía la deuda externa) y la inversión privada directa. A través de esta última, las filiales de corporaciones transnacionales se hicieron cargo de la energía, las comunicaciones, el transporte y las mayores empresas.

Así, la Argentina llegó a registrar el lamentable record de tener la economía mas extranjerizada del mundo, en la cual, más del 80% del valor agregado de las mayores 500 empresas corresponde a filiales extranjeras. Así se llegó, al mismo tiempo, a un nivel de endeudamiento impagable y al default. El epílogo fue el peor tramo de nuestra historia económica, la fuga de capitales, la caída dramática de la inversión productiva, el estancamiento, el desempleo, la pobreza y desigualdad sin precedentes y, finalmente, el fenomenal desorden del 2001 y principios del 2002.

En resumen, el contraste entre las estrategias desarrollista y neoliberal frente al capital extranjero, es absoluto. En la primera, las políticas públicas y el Estado asumen la responsabilidad esencial de orientar el desarrollo y la inversión foránea para impulsar la transformación. En la segunda, el Gobierno se limita a transmitir señales amistosas a los mercados, los cuales, determinan la asignación de recursos, la distribución del 3 ingreso y, en definitiva, la estructura productiva del país y la forma de inserción en el orden mundial globalizado. Para tales fines y crear confianza en los tomadores extranjeros de decisiones, es preciso renunciar al manejo de los instrumentos de la política económica, como sucedió, en efecto, bajo el régimen de convertibilidad.

Pero queda en pie el integrante: ¿cuan esenciales son para el desarrollo, por una parte, el ahorro interno y, por la otra, el capital extranjero?.

En los tiempos de Frondizi, los jóvenes economistas que colaboramos con él durante su desempeño como Presidente del Comité Nacional de la UCR y, luego de divido el partido, como candidato presidencial de la UCRI, cultivábamos las ideas del estructuralismo latinoamericano, cuyo referente principal eran los trabajos de la CEPAL. Ese grupo me acompañó en mi gestión en el Ministerio de Economía y Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, en el Gobierno de Oscar Alende.

En nuestro enfoque, asignábamos la responsabilidad fundamental de la acumulación de capital en el ahorro interno y veíamos al capital extranjero, en el marco de la estrategia ortodoxa, como un obstáculo más que un aporte a la ampliación y diversificación de la capacidad productiva. En la Provincia, el Gobierno de Alende siguió una política de movilización de recursos propios para aumentar la inversión pública y estimular la privada. Uno de sus instrumentos principales fue la reforma impositiva. En este escenario, el planteo del Gobierno nacional nos confrontó entonces con el dilema de confiar y apoyar su política de transformación y nuestra reserva frente al protagonismo de la inversión extranjera.

Después de su triunfo, Frondizi me pidió que elaborara un informe sobre la situación de la economía argentina y propusiera las políticas necesarias. El equipo trabajó en las oficinas que el Gobierno de facto asignó a las futuras autoridades, sobre la Diagonal Sud. Mientras tanto, el Presidente electo mantuvo reuniones con miembros del Gabinete nacional para completar su información antes de asumir.

Pocos días después del comicio, en la primera visita al entonces Ministro de Hacienda, Adalbert Krieger Vasena, Frondizi me pidió que lo acompañara. Días después, lo acompañe a un segundo encuentro, esta vez, con la presencia de Rogelio Frigerio. Frigerio fue el principal articulador y formulador de la estrategia desarrollista.

A lo largo de los años conservé con él una cordial relación personal. Retengo vívidamente una conversación que mantuvimos, (si bien recuerdo, al tiempo de la aparición de mi libro “Vivir con lo nuestro”, en 1983), precisamente, sobre la cuestión del capital extranjero. Yo insistí con mi idea de la esencialidad del ahorro interno, lo cual no excluye la participación complementaria del aporte externo.

Para ese entonces, un cuarto de siglo después del Gobierno de Frondizi, la tesis aparecía ratificada por el éxito de los países emergentes de Asia. Japón, Corea y Taiwan primero y, más tarde, China e India. En los mismos, las extraordinarias tasas de acumulación de capital se fundan esencialmente en el ahorro interno con una significativa presencia, pero marginal, de inversión extranjera, subordinada al protagonismo de los intereses locales y a la incorporación de tecnología y el acceso a los mercados internacionales.

En la entrevista, Frigerio escuchó la reiteración de mi argumento sobre la importancia relativa del ahorro interno y el capital extranjero. Su comentario fue que la cuestión no era cuan importante eran uno u otro sino que, en las condiciones prevalecientes en el Gobierno de Frondizi, no había posibilidad alguna de reorientar la inversión del ahorro interno hacia los objetivos estratégicos del desarrollo. Por lo tanto, el shock inversor había que producirlo con inversiones externas orientadas a los objetivos buscados.

Esta respuesta al interrogante incluyó correctamente la dimensión política de la cuestión. Porque, bien se saben, las limitaciones dentro de las cuales gobernó Frondizi. Por una parte, la concentración del poder económico y financiero derivada de la estructura primario exportadora. Por la otra, el permanente acoso político que, finalmente, culminó con su derrocamiento. Actualmente, salvo para las visiones neoliberales más recalcitrantes, el dilema está resuelto.

Los países se construyen desde adentro hacia fuera y no a la inversa, el ahorro interno es la fuente fundamental de la acumulación, la inversión extranjera, para ser útil, debe ser complementaria y no sustitutiva de la inversión nacional y, en el orden mundial globalizado, solo son exitosos los países capaces de asumir la conducción de su propio destino. Transcurridos los años, resulta que lo fundamental es la estrategia de desarrollo y, en tal sentido, la política del Gobierno de Frondizi fue una respuesta acertada a las circunstancias de su tiempo.

Mayo, 2008