Milei logro finalmente que tanto los gobernadores colaboracionistas y opositores se unan en contra de su arbitrariedad. El eje del conflicto actual es el reparto de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), un fondo diseñado para asistir a las provincias en situaciones de emergencia financiera. Históricamente utilizados como herramienta de negociación política por distintos gobiernos, hoy el gobierno de Javier Milei ha optado por una estrategia más radical: retener la mayor parte de estos fondos (aunque también las ha empleado como premio a las provincias que aprobaron sus leyes)
La decisión tiene que ver directamente con la política económica del gobierno. Al tratarse de gasto primario, la no ejecución de los ATN reduce artificialmente el nivel de egresos del Estado nacional, contribuyendo así a tener superávit fiscal. Pero además, libera recursos que el Gobierno redirige hacia su estrategia de dólar barato. No solo avasalla así al federalismo y a las necesidades de la provincias con los fondos que le corresponden por ley, sino que alimenta una estrategia anti desarrollo como es el dólar barato sin reducir realmente el déficit fiscal.
¿Qué son los Aportes del Tesoro Nacional (ATN)?
Los ATN se financian automáticamente con un porcentaje de los recursos coparticipables (1% del total), y su objetivo es asistir financieramente a provincias en dificultades. Tienen antecedentes desde 1970 como aportes de emergencia a las provincias pero están formalmente establecidos como ATN en la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de 1988. Esta ley buscó dotar de reglas mínimas al reparto, pero, cuando no, mantuvo su característica discrecional. Como su distribución no es automática esta queda bajo total discreción del Poder Ejecutivo nacional, lo que convierte a estos fondos en una herramienta política y así se han usado históricamente con mayor o menor parcialidad. Lo que nunca había pasado era que no se repartieran en tiempo y forma a estos niveles.
La caja paralela del ajuste
Y es que desde que asumió, el gobierno de Milei ha retenido sistemáticamente los ATN. Solo en 2024, de los más de $300.000 millones disponibles, se ejecutó menos del 7%. En 2025, hasta mayo, se recaudaron $365.000 millones y solo se distribuyó el 25,7%. El remanente supera el billón de pesos. La decisión de no repartir esos fondos se traduce en una mejora artificial del superávit fiscal primario, uno de los logros que el Gobierno exhibe con orgullo.
El problema es que ese “logro” se sostiene con recursos que, por ley, pertenecen a las provincias. Como señaló Pablo Olivares, ministro de Economía de Santa Fe, “cuando un Estado nacional no distribuye los ATN, está generando superávit con plata de las provincias”. En términos fiscales, es una forma de recentralizar el poder financiero en la Nación, a costa del desarrollo territorial.
¿Qué hace el Gobierno con los fondos retenidos?
Según estimaciones del Centro de Economía Política Argentina (CEPA) el Gobierno podría estar utilizando parte de estos fondos para financiar la compra de reservas del Banco Central y reforzar su posición fiscal, con el objetivo de mostrar orden macroeconómico. La retención de ATN implica una resignación de la inversión territorial, justo cuando muchas provincias enfrentan la caída de la actividad y el consumo que el ajuste del gobierno trajo aparejado
Provincias sin red de contención
En lo que va del año, varias provincias no han recibido ni un peso en ATN. Entre ellas: Formosa, Córdoba, Santa Fe y la Ciudad de Buenos Aires. Además, La Pampa, Entre Ríos y San Luis tienen transferencias muy por debajo del promedio. El informe de CEPA estima la deuda total por ATN no distribuidos en más de $1,2 billones.
Detalle estimado de lo no transferido por provincia (enero-mayo 2025):
- Santa Fe: $57.000 millones
- Buenos Aires: $221.000 millones
- CABA: $27.000 millones
- Córdoba: $78.000 millones
- Mendoza: $22.000 millones
- Formosa: $15.000 millones
(Valores estimativos en base a participación poblacional y recaudación fiscal proporcional)
Al mismo tiempo, los gobernadores denuncian que el Gobierno nacional no solo retiene ATN, sino que también demora otras transferencias (como el FONID o fondos para obras públicas). La situación los llevó a presentar un proyecto de ley en el Senado que propone hacer automática la distribución de estos fondos, eliminando la discrecionalidad.
¿Cuál es el proyecto para revertir esta situación?
Los 24 gobernadores impulsan un proyecto de ley que plantea: 1-Establecer un régimen de reparto automático de ATN, según criterios objetivos (población, nivel de actividad, urgencias). 2-Reincorporar el FONID (Fondo Nacional de Incentivo Docente) como transferencia obligatoria. 3- Transparentar el destino de los fondos no ejecutados. 4- Incluir a las provincias en la definición de criterios de emergencia.
El proyecto se discutirá en el Senado en las próximas semanas, con fuerte respaldo de oficialismos y oposiciones provinciales. En caso de salir la ley ¿la vetara también Milei?
Antecedentes: de la discrecionalidad al vaciamiento
Como dijimos, la historia reciente muestra que la discrecionalidad en el reparto de ATN no es nueva. Lo nuevo es que, además, no se repartan.
Originalmente los gobiernos —tanto de facto como democráticos— distribuían ayudas extraordinarias a las provincias sin criterios estables, a menudo por necesidad fiscal o afinidad política. Alfonsín, si bien no fue ajeno a estas practicas lo hizo en un contexto de severa restricción fiscal y sin consolidar un sistema clientelar como el que emergería en los años noventa. Como señalamos la institucionalización de los ATN en 1988 buscó dotar de reglas mínimas al reparto, pero lo hizo manteniendo su característica discrecional.
Fue durante el menemismo, los ATN fueron parte de un esquema de compensación por el apoyo a las «reformas estructurales», utilizando los ATN como instrumento de negociación política en el contexto de las privatizaciones y la transformación del Estado. Gobernadores que apoyaban las reformas recibían asistencia financiera extra para compensar la pérdida de recursos o el traspaso de competencias sin financiamiento. La concentración fiscal aumentó y se consolidó un modelo centralista, donde el Ejecutivo nacional negociaba caso por caso con los mandatarios provinciales, debilitando las instituciones del federalismo fiscal. En muchos casos, los ATN sirvieron como “pago por lealtad” para garantizar gobernabilidad en el Congreso y adhesión política a las medidas de ajuste.
Durante el kirchnerismo (2003–2015), los ATN se utilizaron intensamente como herramienta de fidelización política: provincias como Chaco, Buenos Aires o Formosa, alineadas con el gobierno nacional, recibían mucho más que otras como Santa Fe o Córdoba. En 2009, por ejemplo, los fondos se incrementaron en plena crisis internacional para reforzar gobernaciones amigas. La transparencia y el criterio de reparto fueron sumamente opacos.
Durante el macrismo (2015–2019), se redujo su uso, pero también se observó una orientación hacia distritos aliados, como Mendoza o la Ciudad de Buenos Aires, especialmente en años electorales. En 2019, por ejemplo, Mendoza recibió el 9% del total de ATN, muy por encima de su peso demográfico.
El gobierno de Alberto Fernández (2019–2023) intensificó lógicamente el uso de ATN durante la pandemia: en 2020 se ejecutó el 196% del fondo gracias a ingresos extraordinarios, con un criterio más extendido. Pero en los años siguientes volvió la lógica política: Las provincias peronistas de Buenos Aires, La Rioja o Chaco fueron privilegiadas.
Y como señalamos, las pocas veces que uso la ATN el gobierno de Milei fue para reintegrar favores legislativos. El caso de noviembre 2024 sirve como ejemplo: ese mes, el Estado nacional utilizó 20.500 millones de pesos solo para cinco provincias. Catamarca y Jujuy, que se llevaron 3000 millones cada una; Misiones, que se alzó con 4000 millones; Tucumán, que recibió 4500 millones, y la frutilla del postre: Salta con un récord de 6000 millones en ATN. Fueron justamente los legisladores de estas provincias los que ayudaron a desbaratar distintas iniciativas opositoras contra los DNU de Milei.
Federalismo vs. centralismo fiscal. La visión desarrollista
Desde la perspectiva del desarrollismo, el federalismo no puede reducirse a una autonomía formal de las provincias: debe traducirse en una estrategia de integración territorial, desarrollo equitativo y planificación nacional con raíces locales. Como señalaba Enrique Bulit Goñi, el federalismo desarrollista es, ante todo, una forma de garantizar el bien común en clave territorial: no se trata solo de descentralizar competencias, sino de distribuir poder y recursos para que todas las regiones del país puedan contribuir y beneficiarse de un proyecto nacional.
Esto implica « repensar el sistema de transferencias fiscales, incluyendo los ATN, para que funcionen como instrumentos de inversión productiva y no como cajas discrecionales. Para ello, plantea la necesidad de criterios objetivos y automáticos de distribución, orientados a cerrar brechas estructurales entre regiones.
Karim Alume, por su parte, adviertia ya que la disciplina fiscal no puede lograrse a costa del vaciamiento del federalismo. El superávit construido sobre la base de la retención de recursos coparticipables y la paralización de obras públicas no sólo socava el federalismo, sino que bloquea las condiciones materiales para el desarrollo.
El desarrollismo no puede prescindir del federalismo. Y el federalismo no puede orientarse al desarrollo sino se sostiene en la equidad fiscal. La decisión de avanzar hacia una Nación integrada depende de si logramos armonizar disciplina fiscal con justicia territorial. Esa es la discusión que el país necesita dar.
Una oportunidad para redefinir reglas
Que el primer gran quiebre entre el Gobierno nacional y las provincias se produzca en torno al federalismo fiscal no es un dato menor. Es una disputa estructural que obliga a definir qué país queremos construir: uno centralista y fiscalista, o uno integrado y solidario. El reclamo de los gobernadores por una distribución automática y equitativa de los ATN debería ser el punto de partida para un debate más profundo: ¿cómo garantizar un federalismo que promueva igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional?
Los ATN deben integrarse en una arquitectura institucional orientada al desarrollo armónico del país. No son un premio político ni un ahorro contable, sino un instrumento de solidaridad federal. Su uso discrecional —o su retención como herramienta de ajuste— contradice el espíritu de la Constitución y socava los principios de un federalismo funcional al desarrollo.
Desde el Ejecutivo, sin embargo, se defiende la retención como un acto de responsabilidad fiscal. El jefe de Gabinete, Guillermo Francos, fue claro: “Ellos hicieron una propuesta que no tenemos posibilidades de aceptar en aras del equilibrio fiscal”. Otros voceros del gobierno sostienen que los ATN “se están ejecutando” y que las demandas provinciales “contradicen el ordenamiento fiscal”. Incluso un referente del equipo económico advirtió: “Si nos vienen a pedir fondos pero luego impulsan una ley que altera el equilibrio del gasto, hay algo que no está alineado con el planteo fiscal”. Este enfoque revela una concepción fiscalista que prioriza el superávit, incluso si ello implica retener recursos destinados legalmente a las provincias.
Aún es pronto para saber si esta inusual unidad de gobernadores —opositores y colaboracionistas— será solo una reacción puntual o el inicio de un distanciamiento político más profundo. Pero el conflicto ya dejó una marca: incluso provincias que acompañaron leyes clave del oficialismo ahora se ven directamente perjudicadas.
Esta situación obliga a los mandatarios provinciales a repensar los costos de acompañar en el Congreso, por necesidad más que por convicción, un modelo que vulnera el federalismo y debilita su capacidad de desarrollo.