La industrialización de regiones periféricas ha sido una política común en América Latina para promover desarrollo, empleo y soberanía territorial. En Brasil y Argentina, dos ejemplos emblemáticos son la Zona Franca de Manaos (ZFM) y el Área Aduanera Especial (AAE) de Tierra del Fuego. Si bien ambos esquemas comparten objetivos similares, sus resultados y efectos económicos muestran claras diferencias que merecen ser analizadas con detenimiento, especialmente en el caso argentino.
Orígenes y objetivos similares pero contextos muy distintos
La ZFM fue creada en 1967 para integrar la vasta y dispersa región amazónica al mercado interno brasileño, promover el desarrollo económico con un foco en sostenibilidad ambiental y crear empleo. En cambio, la AAE fue implementada en 1972 para poblar un territorio estratégico y remoto —el extremo austral argentino— con una importante intención geopolítica durante la Guerra Fría, además de reducir la dependencia de importaciones electrónicas y fortalecer la presencia estatal en la región.
Desde ese punto de vista, la AAE cumplió con creces su función primaria: asegurar soberanía y poblar un territorio clave, algo indispensable para el país. Sin embargo, transcurridos más de 50 años, cabe preguntarse si sigue vigente su razón de ser original y si los costos económicos y sociales asociados justifican su continuidad tal como está.
Los incentivos fiscales: ¿beneficios selectivos, temporales y por resultados?
Tanto Manaos como Tierra del Fuego se sostienen en esquemas fiscales muy favorables. En Manaos, las empresas están exentas de impuestos a la importación, al producto industrializado (IPI) y gozan de reducciones tributarias a nivel local. En Tierra del Fuego, las ventajas son similares: exención total de derechos de importación e impuestos internos, exención de IVA y libre circulación al resto del país sin aranceles para productos con origen local.
El problema fundamental en el caso argentino es que estos beneficios no han sido selectivos, transitorios ni condicionados a resultados productivos, como debiera ser una política pública eficiente. La AAE ha funcionado más bien como una “zona de perpetua exención” que ha distorsionado la economía y generados costos fiscales crecientes, sin lograr un desarrollo industrial sostenible ni diversificado.
En contraste, la ZFM obliga a las empresas a destinar un mínimo del 5% de su facturación a actividades de investigación y desarrollo, estableciendo un vínculo claro entre beneficios y compromiso con innovación y crecimiento tecnológico.
Escala, diversificación y perfil productivo
El Polo Industrial de Manaos es un ecosistema amplio y diversificado. Cuenta con más de 600 plantas industriales que fabrican desde electrodomésticos y motocicletas hasta productos químicos y componentes electrónicos. Genera más de 100.000 empleos directos y su facturación supera los 37.500 millones de dólares anuales, con presencia destacada de multinacionales y exportaciones a nivel nacional e internacional. La fabrica de motos Honda más grande del mundo se encuentra allí emplazada.
Tierra del Fuego, en cambio, se concentra casi exclusivamente en la fabricación de productos electrónicos de consumo (televisores, celulares, aires acondicionados) con una escala mucho menor: alrededor de 10.000 empleos directos y producción casi exclusivamente destinada al mercado interno. Esta concentración en pocos sectores y la ausencia de diversificación la hacen altamente vulnerable a cambios en políticas fiscales, variaciones del tipo de cambio o fluctuaciones de demanda.
Innovación, desarrollo tecnológico y formación de capital humano
Un aspecto clave que diferencia a Manaos de Tierra del Fuego es la política explícita de innovación. La ZFM cuenta con instituciones dedicadas a la investigación y capacitación tecnológica, que colaboran con universidades y forman recursos humanos altamente calificados. Este ecosistema promueve la diversificación y la incorporación de tecnología, elementos esenciales para la sostenibilidad y competitividad a largo plazo.
La AAE, en cambio, carece de políticas similares. La inversión en investigación y desarrollo es marginal, y el sistema productivo se basa mayormente en tareas de ensamblaje con escasa formación técnica avanzada. Esta situación limita la posibilidad de evolucionar hacia industrias de mayor valor agregado y dificulta el surgimiento de proveedores locales capaces de fortalecer la cadena productiva.
Encadenamientos productivos y dependencia externa
Ambos polos tienen un punto débil común: la baja integración con proveedores regionales. En Manaos, menos del 25% de los insumos provienen de la propia región norte, lo que eleva costos logísticos y limita el impacto local. Sin embargo, Tierra del Fuego muestra un problema aún más grave, con la mayoría de sus insumos importados o provenientes de otras provincias, y escasa articulación con la industria nacional.
Esta alta dependencia externa reduce el impacto positivo sobre el desarrollo local y hace que el modelo sea muy vulnerable ante cambios fiscales o económicos. Además, sin un impulso decidido hacia la integración productiva, el polo fueguino permanece en un nivel básico de ensamblaje, sin escalar en la cadena de valor.
Un esquema caro para Argentina y con límites para el futuro
Mantener la AAE ha implicado un costo fiscal muy alto para el Estado argentino, sin que los beneficios industriales se traduzcan en un desarrollo estructural sostenible. La prolongación indefinida de las exenciones, sin metas claras ni evaluaciones periódicas, contrasta con la lógica de políticas públicas modernas, donde los incentivos deben ser temporales, selectivos y basados en resultados concretos.
Además, el escenario geopolítico y económico cambió radicalmente desde la década de 1970. La necesidad estricta de poblar Tierra del Fuego sigue vigente en términos de soberanía, pero la estrategia industrial basada en exenciones fiscales masivas ya cumplió su rol y debería ser revisada para evitar costos innecesarios y promover un desarrollo más competitivo.
Conclusión: hacia un replanteo necesario
El juego industrial entre Manaos y Tierra del Fuego tiene un ganador claro: Manaos, por su mayor escala, diversificación, innovación y compromiso con la I+D. Tierra del Fuego, a pesar de su importancia geopolítica, es hoy un polo industrial acotado, costoso y con escaso desarrollo tecnológico.
Para que la Argentina aproveche plenamente el potencial de la región austral, es imprescindible repensar la AAE. Esto implica diseñar un nuevo régimen que sea más selectivo, temporal y condicionado a resultados, con incentivos para la innovación, la formación de capital humano y el desarrollo de proveedores locales. Solo así podrá la industria fueguina sostenerse en el tiempo y contribuir de manera efectiva al desarrollo económico y social del país.