Extracto del libro El Estatuto del Subdesarrollo, de Rogelio Frigerio. Buenos Aires. 1978.
La vuelta al agro de Ferrer
El doctor Aldo Ferrer es uno de nuestros economistas más notables, tanto por su información como por su experiencia en el pais y en el extranjero. Su paso por el gobierno de la provincia de Buenos Aires fue marcado por su’ concepción del impuesto inmobiliario. Partiendo de la mala distribución de la tierra (predominio, en un extremo, de la gran propiedad, y en el otro, del minifundio), y del anormal régimen de tenencia (concentración de la propiedad en pocas manos), el impuesto inmobiliario «debe tender a remover los desequilibrios apuntados».
Basandose en la experiencia de Australia y Nueva Zelandia, donde «el impuesto progresivo a la tierra contribuyó a eliminar las grandes concentraciones de extensiones rurales».’ repecto de este impuesto habría que decir: primero, la política provincial debia enmarcarse en el plan de desarrollo nacional y seguir sus pautas fundamentales; segundo, ¿cuál era la tarea principal del gobierno de la provincia dentro de esas pautas? Caminos, electrificación, radicación de industrias en las regiones más atrasadas de la provincia, exenciones impositivas que alentaran tales radicaciones, política crediticia en favor de la tecnificación del agro, lucha contra la erosión en la zona del oeste de la provincia.
Las ideas fundamentales del doctor Ferrer están expuestas en su libro La economía argentina Las etapas de su desarrollo y problemas actuales. No es éste el lugar para examinar el criterio con que aborda nuestra historia económica. Baste señalarlas siguientes definiciones de las etapas:
- a) Siglo XVI hasta fines del siglo XVIII: etapa de las economías regionales de subsistencia.
- b) Desde fines del siglo XVIII hasta alrededor de 1860: etapa de transición.
- c) Desde 1860 hasta la crisis de 1930: etapa de la economía primaria exportadora.
- d) Desde 1930: etapa de la economía industrial no integrada.
- e) Habiendo entrado este módulo en una crisis definitiva, corresponde abordar la consecución de la meta de una economía industrial integrada.
Científicamente analizadas, estas definiciones no son exactas: a) economías regionales de subsistencia han existido en todas las etapas del desarrollo precapitalista; aquí falta el elemento colonial, pues han existido economías de subsistencia en países no sometidos a la opresión exterior; b) etapa de transición, sin defmir el carácter y contenido de la etapa. Hasta la definición «economía industrial no integrada», que puede aplicarse, por ejemplo, a Italia o a España, oculta el fenómeno del subdesarrollo y de la dependencia.
Corresponde señalar algunos conceptos, por ejemplo, el de estructura: a) El de estructura económica, «se refiere -dice- al de estructura del producto bruto, esto es, la participación de cada sector de actividad en el mismo». b) La estructura del producto bruto difiere de la estructura del empleo. c) La estructura espacial se refiere a la distribución de la actividad económica y de la población entre las regiones. La aludida clasificación tampoco responde a criterio científico alguno. La estructura económica presupone una totalidad, en la cual entran todos los elementos componentes, no aislados, sino integrados en esa totalidad. A partir de esta generalidad, los componentes (producto bruto, empleo, distribución de la actividad) pueden ser aislados y examinados separadamente.
Estas disgresiones sirven al doctor Ferrer para no reconocer un hecho que no puede ser extraño a su experiencia, puesto que desempeñó funciones oficiales en la Provincia de Buenos Aires mientras el poder central ejecutaba una vasta política desarrollista. Ferrer niega esa experiencia hasta el punto de que en sus etapas de historia económica abarca en el periodo, desde 1930 hasta la actualidad a todos los gobiernos que existieron en ese lapso.
Llega a decir qúe la causa del estancamiento del país reside en la «errónea conducción de la política nacional» desde 1930 hasta nuestros días. Más aún. Califica de política de «inflación y estancamiento» a la seguida en el país desde 1950 hasta 1963, fecha de la edición de su obra, sin ‘salvedad alguna para el período 1958-62. ¿Por qué cree el doctor Ferrer que no hay diferencia entre las políticas realizadas desde 1930 hasta la fecha? Porque según 61, los objetivos comunes de todos los gobiernos fueron básicamente tres: «Primero, reponer a los factores externos (exportaciones y el capital extranjero) en el papel dinámico que habían jugado en la etapa de la economía primaria exportadora». «Segundo, equilibrar las finanzas públicas contrayendo la intervención del Estado en la economía, reducir el crédito otorgado al sector privado y lograr la estabilización del nivel general de precios». «Y tercero, contraer la participación de los trabajadores en el ingreso nacional como forma de estimular la inversión, particularmente la del sector privado».
De modo que: a) el acento puesto en la radicación de capitales extranjeros; b) el abandono de la intervención del Estado en el proceso de desarrollo a la vez «requisito básico para atraer al capital privado extranjero» todo ello sumado, «contribuyó a sentar una de las bases del estancamiento». Por lo que hace a la inflación, divide en dos las fuentes de presión inflacionarias; a) «Las presiones inflacionarias básicas», y b) «Las presiones inflacionarias circunstanciales». Las primeras son seis a saber: I) La rigidez de la producción agropecuaria; II) La rigidez de la capacidad de importar; III) Insuficiencia del capital de infraestructura; V) Caracter estructural del déficit fiscal; VI) Ineficiente utilización de los factores productivos disponibles y subsistencia de rigideces institucionales. Las segundas son cuatro, a saber: 1) Expansión autónoma del gasto público; 11) Expansión autónoma del crédito al sector privado; 111) Aumentos generales de salarios; IV) Traslaciones de ingrem al sector rural. .
Como vemos, en esa minuciosa enumeración de los factores inflacionarios «básicos y circunstanciales», el doctor Ferrer omite totalmente el único decisivo, el que agrava los otros: el deterioro de la relación de intercambio. Esto no obedece al azar. Ferrer, como los demás economistas que estudiamos, entiende que la Argentina está estancada porque ha perdido su posici6n en la división internacional del trabajo. Para recuperarla, como veremos enseguida, propone la reforma agraria profunda, o sea la modificación del régimen de tenencia, que suprimiría lo que él llama «rigideces institucionales del sector agropecuario». Luego enumera «los mecanismos de propagación»: Los salarios; 11) Insuficiencia de los ingresos públicos; 111) Devaluación monetaria.
Aquí introduce una subversión de la historia. Analizando nuestro plan de estabilización, apunta que «a partir de 1959. . .se agudiza la política monetaria restrictiva y se hace mucho más severa la limitación del crédito». De aquí llega a elevar la fuente de presión inflacionaria circunstancial a fuente fundamental: «la traslación de ingresos al sector agropecuario ha probado ser una fuente de presión inflacionaria mucho más importante que la expansión autónoma del gasto público y del crédito al sector privado y que los aumentos de salarios».
Prueba: mientras que entre 1946 y 1949, cuando el gobierno nacional siguió una política fiscal, monetaria y de salarios fuertemente expansiva, el costo de la vida aumentó en un 98 % ; en cambio, entre 1958 y 1962, cuando el gobierno mantuvo una política de estabilización concurrentemente con una fuerte traslación de ingresos al agro, el aumento del costo de la vida fue de 323 % . «Esto, por otra parte, y en la medida en que la política seguida es coincidente con la concepción de que no existen problemas en el régimen de tenencia de la tierra, ha tendido a consolidar las rigideces institucionales del sector agropecuario». Este «método» de abarcar todas las políticas seguidas en una sola, aparte de diluir las responsabilidades que tocan a los distintos gobiernos (Perón, gobierno provisional, Frondizi y Guido), lleva a los siguientes resultados, que se resumen asi: «Cuantificando los resultados concretos de la política seguida se observa que el costo de la vida aumentó en un 1.700 %entre 1950 y agosto de 1962. El peso ha sido devaluado más de 20 veces entre esas mismas fechas. El proceso inflacionario se haagudizado a partir de la adopción del plan de estabilización de enero de 1959». Todo este capítulo de historia está presidido por una idea: todos los intentos estabilizadores (que él engloba en uno solo) han tenido como objetivo «trasladar ingresos al sector agropecuario», política errónea, pues «el régimen de tenencia de la tierra esteriliza las medidas de incentivo que se adopten para expandir la producción rural». Juicio sobre esa política: «En última instancia lo que se busca es desarticular el desarrollo industrial alcanzado por el país y volver a poner a la economía sobre las bases que imperaban en la etapa de la economía primaria exportadora. Esto es, reponer al sector exportador en el rol clave del desarrollo argentino».
Es una forma de decir, eufemísticamente, lo que dicen los comunistas argentinos: que los gobiernos de Perón, Aramburu y Frondizi han sido «agentes de la oligarquía terrateniente». La izquierda argentina ha confundido siempre, uniéndolos en una sola calificación peyorativa, a la burguesia agraria, que hace producir la tierra, con los que especulan con la renta del suelo y los monopolios que comercializan la producción. De ahí que coloque en pie de igualdad 1as;politicas de Aramburo, Frondizi y sus sucesores y no reconozca la diferencia que existe entre las medidas monetarias y las fiscales que tienden a fomentar la producción y las que s6lo se traducen en nuevos enriquecimiento~ de los especuladores e intermediarios de la exportación.
Intentar6 resumir lo que Ferrer llama «las precondiciones de la economía industrial integrada», lo cual no deja de ser también un eufemismo. Estas precondiciones se refieren a tres campos fundamentales: la orientación de la política económica, el papel de las fuerzas sociales en el proceso de desarrollo y, finalmente, sus bases políticas. a) La primera consiste en una «política de desarrollo y planificación». b) Reajuste estructural del pleno empleo. c) Política fiscal y actuación del sector público, d) La política monetaria como herramienta de la politka de desarrollo. Pero a un economista se le exige algo más: ¿cuáles son las fuentes de acumulación de capital para realizar estas precondiciones?,Pero lo que falta aqui -y aquí falta todo, desde que no se sefialan las fuentes de inversión-, sobra en otra parte, a saber: que el régimen de tenencia de la tierra «constituye, en la actualidad, un obstáculo fundamental para la tecnificación y la capitalización de las actividades agropecuarias». Para superar este obstáculo fundamental se requiere «la transformación progresiva del régimen de tenencia de la tierra para asentar a los actuales productores sin tierras en parcelas de dimensión suficiente para absorber la tecnología moderna y para eliminar definitivamente el latifundio que sólo aprovecha parcialmente la capacidad productiva de la tierra».
En cuanto al capital extranjero, «debe recordarse el hecho de que la acumulaci6n de capital en el país descansa casi totalmente en los recursos internos». Por tal razón, «toda política que entienda que crear un ‘clima propicio’ para el capital privado extranjero implica desmantelar los instrumentos de participación del Estado en el proceso económico y abandonar toda política de desarrollo, destruye las bases mismas de los propósitos que persigue». Y a continuación, una frase que atenúa el énfasis de la anterior: que comprendido este hecho básico, el capital extranjero puede «cumplir un papel útil, aunque marginal».
Concretamente, el doctor Ferrer se suma a quienes sostienen que la solución del problema argentino vendrá por la vfa de la modernización de la estructura agropecuaria, fuente indispensable de financiamiento del desarrollo ulterior. Para realizar esta actualización confía fundamentalmente en la reforma de la propiedad de la tierra, como si el hecho de repartir la tierra a quienes no la tienen sirviera para otra cosa que para lo que sirvió en México: crear nuevas capas pauperizadas campesinas. La tierra es un medio de producción cuyo rendimiento no depende de que la posean uno o un millón de personas. La modernización del agro y el incremento de su productividad dependen de la relación capital-hombre ocupado, igual que en la industria.
Solamente el desarrollo industrial básico crea los excedentes de capital y las maquinarias y productos químicos que convertir fin la explotación agraria en una industria altamente tecnificada y productiva. Obviamente Ferrer no desconoce la necesidad de procurar soluciones de fondo, pero no se ofrece a deducir las consecuencias finales de esa comprobación. Asi, por ejemplo, no podría imputársele oposición alguna al establecimiento en el país de las industrias básicas. En una conferencia en la Academia de Ciencias Económicas, de la que fue designado miembro en 1969, definió el modelo argentino de desarrollo como «semiindustrial dependiente». La condición semiindustrial resulta, justamente, de la ausencia de industrias básicas o del carácter incompleto de su desenvolvimiento.
Como Ferrer ha afirmado en más de una oportunidad que tal déficit debe completarse, es justo creerle, aunque quepa observar que su gestión en el Ministerio de Economía no se caracterizó por ningún éxito en ese sector. A ello pueden haber contribuido varios factores. En primer lugar, el propio Ferrer ha propuesto para la Argentina e1 modelo que él denomina «integrado y abierto». La apertura, en el concepto de Ferrer, es bastante parecida a la idea de eficiencia sustentada por Guido di Tella y, en general, a las críticas contra el curso del desarrollo industrial argentino provenientes tanto de fuentes liberales como de la CEPAL. En su conferencia del 2 de julio de 1969 se expresó en los siguientes términos: «el lento crecimiento del país en las últimas dos décadas debe atribuirse a la obsolescencia progresiva del modelo tradicional de industrialización, caracterizado por el abastecimiento creciente de la demanda interna por producción nacional, la ausencia di exportaciones significativas de manufacturas y la escasa eficiencia de la producción industrial». Conforme a este diagnóstico, la clave de la ineficiencia argentina radicara en «una política proteccionista poco racional que llevó los aranceles de importación a niveles exagerados».
En consecuencia, la soluci6n radicarla en establecer «un sistema industrial integrado y abierto en el cual el espectro manufacturero y la tecnología existentes abarquen la generalidad de las ramas industriales»; «la apertura progresiva de la industria a la competencia externa, es condición fundamental para la superación del estrangulamiento externo de la economía».
Últimamente Ferrer pone escaso énfasis en el problema agrario. Ello puede deberse a que, como lo sostuvo en una serie de articulas publicados en El Cronista Comercial, las perspectivas de exportaciones argentinas en ese sector son reducidas. Para Ferrer, sólo mediante las exportaciones industriales sean posible que nuestro pais alcance a largo plazo un equilibrio orgánico en el sector externo. Esta afirmación lo ha movido a sostener, dicho sea de paso, que el criterio para aceptar inversiones extranjeras debe condicionarse a la garantía de las filiales de empresas radicadas en el país de poder exportar para el mercado mundial.
Respecto de las inversiones extranjeras en general, Aldo Ferrer sostiene que como el ahorro interno ha sido responsable de más del 95 por ciento de las inversiones efectuadas en la Argentina durante la última década, puede considerarse que el aporte externo no tiene mayor relevancia. A esa afirmación, seguida con singular universalidad, ha acompañado una preocupación, muchas veces reiterada, por el peligro de una extranjerización excesiva de la economía argentina. Varias de las medidas adoptadas durante su ministerio apuntaron en esa dirección, sobre todo en función de la conocida afirmación de Servan-Schreiber de que las grandes corporaciones fundamentalmente captan ahorros locales de suerte que desnacionalizan con el propio ahorro nacional. La gestión ministerial de Ferrer ha sido utilizada por los sectores más reaccionarios de la derecha como un argumento defensivo del plan Krieger. Este, dicen sus abogados, habría tenido pleno éxito de no haber ocurrido que durante el gobierno de Levingston se tiró por la borda el esfuerzo de tres años. Ferrer -un «desarrollista» según Alsogaray- se lanzó a alegres prácticas inflacionarias, aflojó la dura y eficaz política de ingresos heredada y puso en marcha un proceso inflacionario que sólo puede corregirse con un nuevo tratamiento de «shock».
Para cualquier observador equidistante resulta claro que aunque Ferrer nada hizo para solucionar los graves problemas que recibía, no fue de ninguna manera responsable unipersonal del desastre inflacionario al que condujo la falsa estabilidad sino, apenas, su administrador. Todas las presiones estaban ya en marcha: el campo no aguantaba más los precios de hecho congelados, ni los obreros estaban dispuestos a tolerar un solo día la rebaja de sus salarios reales, en una Argentina sacudida por el Cordobazo. La verdad es que los hechos de la gestión de Ferrer lo único que autorizan a concluir es que ella fue una continuidad relativamente incoherente de la línea que la había precedido.
Queda pues, como esfuerzo clarificador, una remisión a lo sustancial de su pensamiento. Este, no es otro que una variante del eficientísimo, presentada con mayor cohesión y con losmejores recursos del economista académico que es el ex-ministro. En efecto: ¿en qué consiste, en definitiva, el modelo industrial «integrado y abierto»? Pues, en un modelo en el que se intenta superar la política «ya agotada» de sustitución de importaciones e incorporar la producción argentina al sistema mundial de competencia y precios reales. De acuerdo con este esquema, lo que ha desnaturalizado el esfuerzo industrial argentino no es la falta de industria de base, sino la excesiva protección.
El argumento no resiste el menor análisis porque, como es obvio, la actual industria argentina existe, justamente, por la protección dentro de las dimensiones de un mercado de relativa capacidad de compra. Para Ferrer estamos estancados porque desenvolvimos la industria en un mercado insuficiente. Lo cierto es que existe hoy una base industrial computable en la Argentina porque hubo mercado, y se la protegió. Los resultados del consejo de bajar la protección, llevado a la práctica en las gestiones de Alberto Solá y Raúl Peyceré, están a la vista y no sirvieron sino para estimular la «extranjerización de la economía» temida por Fener.
Por otra parte, éste acierta, sin duda, cuando observa que a largo plazo las exportaciones argentinas sólo podrán crecer si incluyen un porcentaje cada vez mayor de manufacturas. Esto es cierto nosólo para el nuestro, sino para todos los países del mundo: el crecimiento del intercambio es, esencialmente, manufacturero tanto en el mundo capitalista como en el socialista. Pero el problema radica en cómo se consigue llegar a la genuina condición de exportador de bienes industriales.
Esa condición, por cierto, no puede arrancar del modelo «integrado y abierto» ya que tal esquema hace imposible la industrialización. No hay manera de «abrir» el sector de la industria pesada, pues ello equivale a renunciar a su edificación. En este sentido, es bastante contradictorio que por una parte Ferrer propicie una política sumamente cautelosa respecto de la inversión extranjera, por temor a la disminución de la capacidad nacional de decisión, y por la otra no tema la libre concurrencia de la competencia internacional y denuncie el excesivo proteccionismo. Por más que se pretenda lo contrario, a partir de estas premisas no se puede llegar a consecuencias diferentes a las de los modelos que aconsejan a la Argentina una adaptación a las nuevas condiciones de la división internacional del trabajo, especializándose en ciertos rubros que, se supone, pueden desenvolverse de manera «eficiente».
Demás está decir que otra de las conclusiones inevitables es la de aceptar como marco de desarrollo la integración continental. Soló con una apertura regionalista, tendría alguna posibilidad de implementación este modelo «integrado y abierto» y podría llegar a alguna solución el verdadero enigma planteado por Ferrer: cómo completar el esquema industrial del país, en ausencia de la industria pesada.
Esta, simplemente, no se radicara en la Argentina, sino en la región, con lo cual se retorna por víaimplícita a la vieja propuesta de la CEPAL, presentada, en este caso, con una táctica de aproximación indirecta. Seguramente el lector habrá advertido la notoria diferencia en la extensión de este análisis:Ello se debe a que el Dr. Ferrer pasa por ser, con frecuencia, un hombre del desarrollismo. De allí la necesidad de deslindar posiciones con la mayor prolijidad.
