Se necesitan fuerzas ficticias.
Paul Valéry.
Una pregunta –al mismo tiempo, histórica y actual– atraviesa los círculos académicos y los pasillos de la diplomacia: ¿Qué razones explican el proceso de toma de decisión en materia de política exterior?
Algunas explicaciones se han enfocado en las condiciones del escenario internacional, mientras que otras en la coyuntura doméstica. Así, las teorías de política internacional (como el realismo clásico y el estructural, el institucionalismo liberal o el constructivismo) han buscado patrones en el escenario interestatal que influyen en la política exterior de los Estados. Las teorías de política exterior, por su parte, se han concentrado en el comportamiento externo de los Estados (con base en explicaciones realistas, cognitivas, liberales-institucionalistas o constructivistas). Un enfoque realista se enfocará en términos materiales (capacidades y desafíos en materia de comercio o seguridad, así como en la estructura del sistema internacional) y una perspectiva cognitiva se enfocará en las creencias y mapas conceptuales de los tomadores de decisión.[1] Una mirada vinculada al paradigma cognitivo adjudica relevancia a las ideas y al rol de los intelectuales cercanos al gobierno en la política exterior.
Para comprender el pasado e interpelar el presente, puede que sirva el análisis del proceso de toma de decisión de la política exterior de Arturo Frondizi (1958-1962). El rol de los intelectuales cercanos al gobierno fue decisivo en la política exterior desarrollista. Si bien estos asesores conformaban grupos que tenían agendas y características propias, se relacionaban mediante una red de mutua interacción que generó un tipo particular de toma de decisión, un dispositivo en el que la formación intelectual de esa generación de dirigentes fue determinante, a partir de una serie de ejes temáticos, tales como la relación entre el gobierno y el peronismo, el giro pragmático sobre la economía, la relación con los EEUU y una agenda diversa de asuntos públicos debatidos por primera vez (la enseñanza universitaria privada, la eficiencia de los ferrocarriles, la privatización de empresas estatales, entre otros asuntos) que denomino agenda de la modernidad.
El gobierno desarrollista desplegó una agenda gubernamental muy activa, no sólo por la velocidad de las reformas propuestas sino también por su intención de enfrentar temáticas consideradas sagradas, tanto en la política como en la economía. Ese coraje cívico se desplegaba sobre un frágil equilibrio: el intento de superación del mutuo bloqueo entre el país peronista y el antiperonista. Frondizi, lejos de manejarse con la cautela propia de caminar sobre el delgado hielo que le proveía la reciente recuperación institucional del país, amenazada por la tradición pretoriana de las FFAA, lanzó un programa destinado a sintetizar ambos países. A tal efecto, se requerían logros concretos en medio de una fuerte devastación económica, así como contar con una narrativa que explicara el rumbo mientras desafiaba temáticas tabúes. El gobierno se lanza a construir lo que Ricardo Piglia denomina “la construcción de una creencia social, de un registro ficcional y de un campo de narración social”. [2]
El epígrafe de este artículo cita un texto de Paul Valéry, Política del espíritu, cuyo párrafo completo asevera: «La era del orden es el imperio de la ficción. Ningún poder es capaz de sostenerse con la sola opresión de los cuerpos con los cuerpos. Se necesitan fuerzas ficticias.” La frase de Valéry –afirma Ricardo Piglia- apunta a definir la relación entre la ficción y el Estado, ya que uno de los niveles fundamentales de la relación social es la narración política. La narrativa frondicista identificó los anclajes culturales que promovían el atraso (el eco del modelo de la república agraria, la intolerancia del pretorianismo faccioso, el populismo irresponsable de la economía peronista, las marcas estructurales del subdesarrollo económico y las desventajas comerciales de la periferia) bajo el concepto del orden (político y económico) conservador. Frondizi le opuso a ese tic perpetuador nudos narrativos de nuevo cuño: la modernidad industrial, la vocación del desarrollo, la reconstrucción social, la modernización de la infraestructura, la apertura al mundo y el dominio legalista del ejercicio de representación política.
La idea desarrollista de modernizar la sociedad argentina desde el Estado fue una apuesta radical, que se enfrentó a un tradicionalismo de origen heterogéneo pero de accionar homogéneo. Se afirma que el freno a la modernización no estaba sólo localizado en políticas estatales, sino en el impacto que generarían estos programas modernizadores sobre el país, dado los “fuertes rasgos tradicionalistas” de una sociedad que durante el gobierno de Frondizi “experimentó una compleja y crucial relación triangular entre modernismo, radicalismo y tradicionalismo que marcó las vinculaciones entre los campos intelectual y político.”[3]
La renovación cultural del proyecto modernizador tenía otro eje: la implementación de una diplomacia de múltiples apoyos. La política exterior –junto a la legalización gradual del peronismo- fue la dimensión que tuvo mayor grado de obstrucción por parte de un variado número de factores de poder, con eje central en las FFAA, por motivos de seguridad, pero sobre todo por involucrar temáticas tan intangibles como sustantivas, relacionadas al “ser nacional” y los valores argentinos tradicionales.
Tanto los presupuestos de la política exterior como el ejercicio de implementación de la misma evidenciaron una particular forma de conexión entre los asesores presidenciales. Estos asesores (Arnaldo Musich, Carlos Florit, Dardo Cúneo, Oscar Camilión; Miguel Ángel Cárcano, Cecilio Morales e Isidro Odena, entre otros), coordinados por Rogelio Frigerio, contaban con una vinculación cuyo hilo conductor era su capital simbólico, el reconocimiento entre pares de cierto valor intrínseco como persona con éxito y/ o formación intelectual, valorado en un círculo social determinado.
Camilión: “La clave para la inserción internacional de Argentina es Estados Unidos”
Los intelectuales que rodearon a Frondizi (y el mismo Frondizi) tenían socializadas una serie de prácticas propias de su época. De tal modo, esos intelectuales intervinieron sobre y en la diplomacia argentina situados en una estructura estructurante, esto es, una dimensión que organizó tanto sus prácticas (individuales y sociales) como las percepciones de esas prácticas. El universo mental habitado por esos intelectuales mezclaba su mundo interior y exterior a partir de la circulación de una serie de saberes, observaciones y discursos cuyo alcance puede medirse en términos de capital cultural, social, económico y simbólico (Bourdieu, 1986).
Estos esquemas mentales influyeron en Frondizi y sus asesores para que -por fuera de las necesidades en materia de inversiones económicas y el envío de señales diplomáticas funcionales a las potencias occidentales- se pudiera concebir y poner en práctica una diplomacia que practicará una autonomía híbrida. Denomino a ese patrón de relacionamiento autonomía híbrida [4] por las siguientes características:
- Buscó transformar sus alianzas internacionales para adaptarse a los cambios globales.
- Generó espacio político doméstico e internacional para la independencia decisional.
- Combinó innovación con mecanismos tradicionales de la diplomacia argentina.
- El objetivo principal fue consolidar la agenda de desarrollo, pero ello no le impidió mantener principios idealistas.
- Resistió enormes presiones sistémicas y domésticas.
- Para evitar confrontaciones, supo utilizar estrategias juridicistas.
La formación intelectual de los asesores conformó una perspectiva proclive a considerar que el seguidismo no sólo era poco ético sino inconvenientes, dada la autopercepción del rol de la Argentina en el concierto internacional. Esta perspectiva buscó generar espacio político interno para implementar estrategias autonómicas, así como sustentación internacional, con alianzas pragmáticas en la región y fuera de ella, con el mismo objetivo. Si, como sostiene Altamirano [5], al subir al poder con un discurso nacionalista y luego virar hacia posiciones pragmáticas e innovadoras tanto en política como en economía, Frondizi atravesó un verdadero proceso de hibridación ideológica, podemos afirmar que su política exterior experimentó una transformación similar, partiendo de nociones tradicionales y propias de otra coyuntura, para hibridarlas en una vocación heterogénea que combinaba idealismo institucional con posiciones nacionalistas, enfoque pragmático en la relación con EEUU, equilibrio internacional ante los peligros de la Guerra Fría, foco en la agenda de desarrollo y en la construcción de una imagen de un país moderno, integrado y modelo alternativo a la insurgencia insurreccional revolucionaria.
En tal sentido, coincido con la perspectiva que afirma que las ideas son factores clave en la formulación de la política exterior (Goldstein y Kehoane, 1993). No es que exista una primacía de las ideas sobre los intereses concretos (militares, comerciales y de seguridad) sino que la perspectiva se configura mediante un balance entre ambas dimensiones. Así, las ideas despliegan un rol exógeno al proceso de toma de decisión, brindando un orden predeterminado a las alternativas sobre la mesa del responsable de la estrategia. En esa misma posición, se destaca la cuestión de las creencias, que funcionan como paradigmas o marcos de referencia que –penetrados por cierto ambiente cultural- están imbricados con cierta identidad y evocan una determinada lealtad epistemológica.
Estas creencias tienen un gran impacto en la vida política y generar mapas mentales que condicionan la lectura del escenario internacional. Todavía más, una a vez tomada la decisión, las ideas sirven además al ejercicio de legitimación frente a una comunidad determinada, contribuyendo a dotarlas de sentido. En esta interpretación se pone en crisis la certeza de que el Estado toma su decisión de manera racional -algo en lo que coinciden tanto el realismo y el neorrealismo como el liberalismo- y se revaloriza el valor de las ideas en un triple rol: proveen una suerte de cartografía en el diagnóstico inicial, afectan las estrategias cuando el escenario es inestable y penetran significativamente las instituciones políticas. Asimismo, en una etapa previa al proceso de decisión en sí mismo, las ideas reducen el número de opciones, enfocando la decisión de una manera inconscientemente sesgada, guiando la lectura del escenario internacional en momentos de incertidumbre, estableciendo patrones de comportamiento en las variables a observar y/o aportando motivaciones éticas para la acción. [6]
Así, las decisiones en política exterior no son producto íntegra o exclusivamente de un proceso de cálculo costo-beneficio, sino más bien de procesos dialógicos (Polanco, 2013) en los que la racionalidad es construida a partir de la combinación de distintas dimensiones (actores, contextos, intereses, cosmovisiones), en un mecanismo de constante definición, priorización y re-significación de los problemas a resolver en dicha decisión. En este proceso, las ideas y las identidades no actúan tanto como principios de causalidad de los intereses sino como causas relevantes en la definición de los mismos.[7]
Si bien el dispositivo que analizo tuvo características especiales dada la especificidad de la coyuntura (en el escenario global, el marco que imponía el auge de la guerra fría, en el escenario local, la crisis económica y las pugnacidades de la argentina pos peronista), sostengo que este tipo de mecanismo (considerando diferentes condicionamientos internos y externos) puede observarse en otros escenarios. Para ello se debe poner en crisis la noción clásica del proceso de toma de decisiones en política exterior, popularmente asociado a un sujeto racional y homogéneo (el Estado moderno), que toma sus decisiones tras un cálculo de costo-beneficio en base a parámetros tangibles, procurando evitar desafíos a su seguridad y persiguiendo beneficios concretos. Así, tiene relevancia el diseño de un modelo de análisis cualitativo que identifique los factores y desagregue su grado de influencia, para estudiar el rol de las ideas y los intelectuales en la toma de decisión en la política exterior de un país occidental y periférico.
Buenos Aires, julio de 2024.
El autor: Eduardo Porretti es diplomático y escritor. Con formación académica en ciencias sociales, escribe su tesis doctoral sobre la diplomacia del gobierno de Arturo Frondizi.
Fuente: Tomado de «Las fuerzas ficticias» https://prodavinci.com/fuerzas-ficticias/
Notas:
[1] Aunque en sus orígenes el realismo y el enfoque cognitivo han sido tratados como enfoques opuestos, han venido evolucionando hacia distintos grados de convergencia. Un tercer enfoque es el liberal (la acción estatal se origina en las preferencias) y el cuarto enfoque, que reúne constructivas y post-estructuralistas estudia la acción externa de los Estados a partir de la construcción de la identidad. Seguimos en esta sección el trabajo de Federico Merke Identidad y política exterior en la teoría de las RRII, Idicso, Universidad del Salvador, página 3 y ss.
[2] https://www.lanacion.com.ar/opinion/pagina-3pagina-3-nid1884918/
[3] Oscar Terán – Ideas en el siglo. Intelectuales y cultura en el siglo XX latinoamericano, Siglo XXI, Bs As, 2008, páginas 77.-
[4] La noción de hibridez proviene de la biología, pero se extiende a otros asuntos. En general, como híbrido podemos designar a todo aquel individuo que es producto del cruce de dos organismos de distinta especie. Por extensión, denominamos híbrido a cualquier tipo de objeto o artefacto que resulte de la mezcla o agregación de características o partes de distinta clase (un automóvil híbrido). https://etimologias.dechile.net/?hi.brido
[5] Desarrollo y desarrollistas, Carlos Altamirano, Prismas, revista de historia intelectual, UNQ, 1998, página 75.
[6] Sigo los conceptos de Kehoane y Nye: https://www.jstor.org/stable/10.7591/j.ctvv4147z
[7]Las ideas en la política exterior: discusiones desde el liberalismo y el constructivismo, Angélica Polanco, página 37 y 38. Colegio Mayor, Bogotá, 2013.
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