El Mercosur nació hace 30 años como el proceso de integración económica más ambicioso de América Latina, pero desde comienzos del siglo XXI atraviesa una larga crisis de identidad. Y su utilidad es cuestionada hoy por los países miembros. Lo que el Mercosur «no puede y no debe ser es un lastre», criticó el presidente de Uruguay, Luis Lacalle Pou, en la última cumbre del bloque, que se celebró el 26 de marzo en conmemoración de la firma del Tratado de Asunción. El desencanto con el Mercosur no es solo uruguayo: Brasil y Paraguay también consideran que es un freno para el comercio de sus países. ¿Sirve para algo el Mercosur?
Un dato revelador sobre el funcionamiento del Mercosur es que todos sus miembros tienen como principal socio comercial a un país extrabloque: China. El principal interés económico, por lo tanto, está fuera de la región. El intercambio dentro del Mercosur representa el 13% del comercio exterior de los países que lo conforman; un porcentaje bajo en comparación con el mismo indicador en la Unión Europea, donde es el 50%, o en la Comunidad del Caribe (CARICOM), donde supera el 70%. Pero la cantidad no es lo único que importa.
Casi la totalidad de las exportaciones argentinas de Manufacturas de Origen Industrial (MOI) tienen como destino otro país del Mercosur. Lo mismo pasa en Brasil y no es una casualidad. El Mercosur fue concebido para fomentar la integración productiva y el resultado fue la formación de cadenas regionales de valor, sobre todo entre Brasil y Argentina, los dos países con mayor base industrial de Sudamérica.
El mejor ejemplo de la integración entre Brasil y Argentina es el complejo automotriz. La industria automotriz argentina exportó 7.126 millones de dólares en 2019, es decir, el 10,9% de las exportaciones del país. El principal destino fue Brasil. La industria automotriz es el blanco predilecto de los economistas liberales, que suelen cuestionar los precios elevados de los vehículos producidos en el Mercosur y advierten de que el balance comercial con Brasil en este sector es deficitario para Argentina. Lo que omiten es el número de empleos creados por esta industria, además de las capacidades productivas y los incentivos a la innovación que genera. Si Argentina no fabricara vehículos, por otra parte, el balance sería todavía más negativo: debería importar la totalidad de la demanda interna y no exportaría nada.
La primarización del Mercosur
El efecto China alteró la dinámica del Mercosur. Esto se ve reflejado, por ejemplo, en la pérdida de relevancia de Argentina como proveedor de Brasil. Argentina explicaba en 1998 el 13,7% de las importaciones brasileñas y su peso se redujo en 2020 al 5%, según los datos del Ministerio de Economía de Brasil. Por el contrario, China pasó en ese mismo periodo de concentrar el 1,7% de las importaciones de Brasil al 21,9%. El aumento de influencia china vino de la mano de la primarización de las economías de todos los miembros del Mercosur y provocó la disminución del comercio intrabloque.
Una estructura productiva más primarizada elabora bienes y servicios con menor valor agregado y menos diferenciados. En otras palabras: más comoditizados. Esto debilita las cadenas globales de valor y, como consecuencia, reduce el intercambio de bienes industriales dentro del bloque. Pero sin el Mercosur la primarización hubiera sido aún mayor. «Muchas industrias sobrevivieron gracias al Mercosur, en ese sentido es desarrollista», sostiene Alejandro Perotti, abogado especialista en procesos de integración.
Las críticas de Lacalle Pou evidencian la incongruencia entre un Mercosur concebido para fomentar la integración regional y los intereses actuales de los países miembros, que tienen estructuras productivas orientadas a la exportación de materias primas. Los negocios están afuera del Mercosur y la rigidez normativa les impide expandirlos.
Los gobiernos actuales de Brasil, Paraguay y Uruguay consideran que el proyecto del Mercosur como una unión aduanera ya no tiene sentido y buscan flexibilizarlo para que cada miembro pueda negociar acuerdos con otros países en forma bilateral. Su modelo a seguir es la Alianza del Pacífico, un proceso de integración que el politólogo Andrés Malamud define como «un trampolín». Malamud explica que sus miembros —Chile, Colombia, México y Perú— casi no comercian entre sí, pero utilizan el marco de la alianza como una plataforma para aumentar las exportaciones hacia afuera del bloque y atraer inversiones.
Exportar con valor agregado
Los principales interesados en la flexibilización del Mercosur son Uruguay y Paraguay. Sus economías son menos industrializadas que las de Argentina y Brasil, que históricamente se opusieron a relajar el proteccionismo. El equilibrio de fuerzas cambió con la elección de Jair Bolsonaro, partidario de la flexibilización. La apertura del Mercosur es un riesgo para el entramado de las PyMEs industriales de Argentina y Brasil, que difícilmente podrían sobrevivir a la libre competencia con empresas de países que tienen mayores niveles de productividad, más tecnología, mejores condiciones de financiamiento, infraestructuras más desarrolladas y, en algunos casos, mano de obra más barata.
El modelo de integración productiva orientado al mercado regional —el espíritu original del Mercosur— es tildado de idealista y anacrónico por los socios de Argentina. Consideran que transformarlo en un bloque abierto al mundo, concentrado en la exportación de alimentos y servicios, es un objetivo más realista y acorde a la demanda global. ¿Significa que el Mercosur está resignado a asumir el papel de productor de commodities o este puede ser un camino hacia el desarrollo diferente al intentado hasta ahora?
El economista Ricardo Rozemberg está convencido de que el Mercosur no está condenado a ser un proveedor de materias primas y ve una oportunidad en la producción de alimentos elaborados, pero advierte de que no es un camino fácil. «Los mercados son muy abiertos para las materias primas y bastante más cerrados para los alimentos procesados», señala. El desafío del Mercosur, en cualquier caso, es aumentar las exportaciones con valor agregado y evolucionar hacia una estructura productiva más compleja y diversificada. Ningún país se desarrolla exportando commodities.
En junio de 2018 la Unión Europea y el Mercosur anunciaron que habían llegado a un entendimiento para firmar un acuerdo comercial. La noticia generó entusiasmo entre los partidarios de la apertura y cuestionamientos de la industria. Rozemberg considera que «no es un gran acuerdo, pero es un avance». Sin embargo, él no hubiera recomendado empezar la apertura del Mercosur por la UE, sino por América Latina. En primer lugar, porque el comercio entre países latinoamericanos no está primarizado. Intercambian insumos, bienes intermedios y manufacturas. En segundo lugar, señala Rozemberg, porque existe prácticamente una zona de libre comercio en en la región gracias los acuerdos en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI). Solo faltan resolver aspectos formales, como la unificación de normativas para facilitar los negocios. El gran déficit de infraestructura es otro factor que desalienta el comercio regional.
Poner el foco en América Latina para fortalecer las cadenas regionales de valor es una alternativa desarrollista tanto al inmovilismo actual del Mercosur como a la propuesta de una apertura que expondría a la industria a una competencia asimétrica. Una mayor integración regional puede ser la base de una apertura inteligente hacia el resto del mundo, con capacidades productivas fortalecidas y una oferta comercial con mayor valor agregado consolidada. En definitiva, para convertir el Mercosur en una plataforma para el desarrollo y no en un trampolín para exportar commodities.
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