La economía argentina está descapitalizada, sufre la carencia de inversión y por lo tanto, tiene baja productividad y es poco competitiva. Hay duplicar la inversión por veinte años para retomar el sendero del desarrollo sostenido. Esa es la verdadera discusión pendiente en el país y no los viejos debates, que ya son un lugar común. Analizo algunos de ellos a continuación:descapitalización argentina
Liberales y estatistas. La crisis económica en la que termina el gobierno de Mauricio Macri anuncia una reiteración del péndulo que signa el debate ideológico argentino hace más de 50 años respecto del rol del Estado en la economía, y los modelos de política económica alternativos y contrapuestos, unos liberales (librecambistas, aperturistas, desreguladores, y en general promercado), otros estatistas (dirigistas, hiperreguladores, planificadores, y en general prointervencionistas).
Descripciones peyorativas. Los términos del debate suelen ser peyorativos. Para el peronismo clásico, de raigambre “nacional y popular”, el neoliberalismo se caracteriza por desregular los mercados, impulsar el endeudamiento público, elevar las tasas de interés, alimentar la especulación financiera en gran escala y favorecer al capital concentrado y los monopolios con amplios márgenes de ganancia y facilidades para la fuga de capitales. Para el liberalismo clásico, por el otro lado, las políticas estatistas o “populistas”, se caracterizaron por distorsionar los precios relativos de la economía, ser dispendiosos en el gasto y generar inflación por la vía del déficit del sector público y la emisión monetaria, crear privilegios y bolsones de ineficiencia en diferentes sectores de la economía, particularmente los protegidos de la competencia externa, y generar una maraña de regulaciones que habilita la arbitrariedad y la corrupción.
La crisis como resultado. Si se atiende a las consecuencias de las políticas promercado en los últimos 50 años (cómo terminaron las experiencias de Martínez de Hoz, Cavallo o Macri), o de las experiencias populistas de Gelbard al kirchnerismo, no parece que las acusaciones cruzadas sean especialmente exageradas. Claro que ni el liberalismo ortodoxo como corriente de ideas ni la heterodoxia neokeynesiana aceptarán de buen grado hacerse cargo de que las políticas aplicadas en cada coyuntura histórica hayan sido “genuinamente” liberales o progresistas, y atribuirán las crisis no a problemas de formulación técnica de los diagnósticos y el diseño original de los modelos, sino a las desviaciones que determina la praxis política. Nadie se hace mucho cargo de las inconsistencias en que fueron incurriendo las sucesivas políticas económicas. Es cierto que muchas veces la política obliga a concesiones y pragmatismo que van deformando los modelos. Pero la magnitud de las crisis argentinas en el último medio siglo revela inconsistencias más profundas en la propia formulación de políticas económicas. Y podríamos ir más allá: en el propio diagnóstico de los problemas que se proponen encarar.
Controversia sobre los “verdaderos” problemas. Veamos cuáles son los problemas centrales de la economía argentina, según liberales y estatistas. Aún a riesgo de caer en la falacia del hombre de paja, podríamos resumir que para los liberales el principal problema de la Argentina es el Estado omnipresente, regulador, intervencionista, dirigista, distorsionador de costos y precios, creador de privilegios, subsidios y beneficios, en general corrupto en su mecánica de distribución, expansivo, deficitario, y por ende emisor de moneda, inflacionario y destructor de la confianza en la moneda y, en general, en la estabilidad elemental de la economía. Para los estatistas, por su parte, el principal problema de la Argentina es la voracidad y el afán de lucro del capital concentrado, las corporaciones, los ricos, los poderosos, que no sólo quieren ser cada vez más ricos (como en todo el mundo), sino que además prefieren la especulación financiera a la producción, se organizan en monopolios para maximizar ganancias y aumentar precios, prefieren pagar bajos salarios sin darse cuenta de que el salario es su propio mercado, persiguen rentas extraordinarias que luego quieren fugar del país. Estos capitalistas locales no se conforman con ganar lo que ganarían en cualquier lugar del mundo, sino que pretenden ganar muchísimo más, a costa del empobrecimiento del país, y presionan para cooptar áreas del Estado a fin de garantizarse prebendas, posiciones monopólicas, rentas financieras y ventajas para la especulación, altas tasas de interés, tipo de cambio retrasado y libertad de importar y destruir la industria local, flexibilidad para precarizar el trabajo argentino, etc. Con más o con menos, por rudimentarias que parezcan, estas son las formas en que se describen los problemas argentinos.
Un único proceso. Si uno logra por un momento ponerse por encima de la trabazón de las definiciones cruzadas, desde uno y otro lado de la grieta estatistas-liberales, parece bastante claro que se trata de dos caras de una misma moneda, por lo menos en el siguiente sentido: a lo largo de un único proceso histórico, político, económico y social, ambas corrientes políticas e ideológicas fueron conformando, o más exactamente informando, con sus intervenciones alternativas, la actual estructura económica del país.
Estructura económica. La actual estructura económica arrastra pesadas ineficiencias, altos costos, baja capitalización, baja productividad, baja competitividad, ineficaz utilización de los recursos –en particular el recurso humano–, y baja calidad de inserción en los mercados más amplios. Estas características son el resultado de una historia, y más puntualmente de una sucesión de políticas económicas, cada una de las cuales estableció por algún tiempo un sistema particular de incentivos y penalidades que abonó o indujo un comportamiento determinado de los agentes económicos, el cual a lo largo del tiempo (en función de las decisiones individuales de producción, ahorro, inversión o atesoramiento) fue sedimentando esta situación estructural.
Estructura institucional. Pero la estructura económica está influida, determinada también por un andamiaje institucional, es decir legal, jurídico, normativo, en materia de organización política y económica como también una estructura regulatoria tributaria, previsional, laboral, etcétera. Aunque sedimentó, como es obvio, en un único cuerpo jurídico-institucional con vértice en la Constitución Nacional, en la medida que resulta de sucesivas y alternativas intervenciones, de acciones y reacciones de políticas liberales y estatistas, este andamiaje institucional acabó reflejando, en su complejidad, contradicciones y lagunas, una maraña de pesos y contrapesos, factores y poderes que se desafían y neutralizan, intereses en pugna en juegos de suma cero, incentivos y penalidades superpuestos o contrapuestos. Todo ello agravado por las sucesivas crisis, que habilitan reivindicaciones cruzadas, reclamos a partir de derechos consagrados, todos formalmente atendibles pero también materialmente imposibles de atender.
Mapa político pantanoso. El resultado en cada crisis es un mapa político en el que nadie quiere ceder, en el que todos reivindican su derecho a sacar y nadie cree tener ya que poner, y claro, porque todo se achica. Un mapa en el que parece imposible, por la vía del debate y la buena voluntad, encontrar un camino compartido. Un mapa que institucionalizó, sin embargo (y finalmente por fortuna) como laudo arbitral, el punto de inflexión de las elecciones generales, que reacomoda en parte los factores de poder (claro que sobre la misma estructura económica e institucional) y habilita una nueva oportunidad. Por desgracia, por el peso mismo de la estructura, o tal vez por falta de imagnación, o de verdadera vocación de cambio, cada oportunidad, como dicen Gerchunoff y Llach, se convirtió en una nueva fase del ciclo de la ilusión y el desencanto.
Caminos trillados. Y es que no hay nada nuevo bajo el sol en materia de ideas para salir del laberinto. En línea con los sesgos liberal y estatista en el diagnóstico de los problemas argentinos, hay dos grandes líneas de propuesta para resolverlos y “enfrentar la crisis”, que se repiten una y otra vez. El camino estatista consiste en “que la crisis la paguen los que más tienen”, es decir, distribuir el peso de la crisis, hasta que pase, y los beneficios de la reactivación cuando ella ocurra. Esto se logra por la vía de la regulación de los mercados, la vigilancia estatal sobre la formación de precios, el subsidio al consumo: políticas monetarias expansivas, tasas de interés reales cerca de cero o negativas, controles de cambios y capitales, un proteccionismo más o menos incisivo, tipo de cambio “competitivo” e impuestos a las exportaciones, como forma de contener los precios internos pero, sobre todo, de solventar el fisco. “Si quieren ganar plata, que paguen”, sería la síntesis brutal. El camino liberal, por su parte, consiste en achicar el Estado para, al mismo tiempo, liberalizar todo lo posible la actividad económica, fijar “reglas de juego iguales y claras” para allanar el camino a la iniciativa privada, eliminar los privilegios y caprichos arbitrarios del estatismo, achicar el déficit público, transmitir “responsabilidad”, y generar “confianza” en la moneda, en el modelo y en las instituciones. Eso implica reducir el déficit fiscal y contener la emisión, apelar al mercado internacional de capitales para cubrir el gap inicial (provisorio, “mientras tanto”), abrir el comercio exterior y deprimir el tipo de cambio para para obligar a la economía real a una modernización compulsiva por simple supervivencia del más apto frente a la libre competencia con el resto del mundo. Implica “eliminar impuestos distorsivos” para devolver racionalidad a la actividad económica, pero también ofrecer grandes oportunidades de negocios porque el capital “no tiene garantías” y hay que ayudarlo a apostar, mientras no se restablezca la confianza. El endeudamiento público y las altas tasas de interés tienen como objetivo, siempre, “domar la inflación” a través del único modo científicamente apto para hacerlo, la política monetaria restrictiva, aunque eso implique una fiesta de ganancias financieras e ingentes dificultades para la economía real, y en última instancia, recesión, desocupación, caída del salario real y fuertes ajustes en las economías de los sectores más expuestos. “Después de ajustarnos, nos va a ir bien”, sería la síntesis brutal en este caso.
Trampas de la ideología pura. Las políticas liberales y estatistas se han alternado en el ejercicio del poder, con mayor o menor respaldo político, con más o menos herramientas políticas a su disposición y mayor o menor aptitud técnica en su desempeño, con modelos en general pragmáticos y no demasiado consecuentes con los nobles principios que animan sus posiciones más ideológicas y teóricamente consistentes. Siempre tienen que hacer “concesiones” a la práctica que convierten los modelos en pastiches más o menos sofisticados, desde la heterodoxia hasta la caricatura, según el caso. A las restricciones que impone la realidad se suma (y esto cada vez más) la maraña en que se ha ido convirtiendo la estructura institucional argentina. Esto invita a pensar que los planteos más ideológicos, al no contemplar como insumo en el punto de partida las restricciones de la realidad argentina, pecan de arbitrarios o abstractos, y mal pueden luego reclamarle luego a los modelos prácticos el “alejarse de los verdaderos principios”, ya sea del liberalismo clásico, ya de la socialdemocracia estatista o la heterodoxia progresista.
Alternancia viciosa. Si hacemos un esfuerzo para enfocar los problemas concretos que van dejando las sucesivas políticas, más allá de los reproches que cruzan de uno a otro lado de la grieta liberales-estatistas, podemos identificar una serie de grandes líneas de política pública que, a la vuelta del ciclo, acarrean una serie asociada de consecuencias que la política contraria viene a “remediar”. Lejos de los modelos de alternancia virtuosa –caros al pensamiento políticamente correcto– que permiten a las sociedades encomendar a un partido corregir los sesgos y reparar los errores del otro, en Argentina con cada intervención de los partidos y con cada reedición de los modelos en pugna, los problemas se van profundizando.
Sin condiciones para la inversión. El resultado del péndulo entre políticas dirigistas y pro-mercado, la imprevisión política y la volatilidad de las reglas de juego, los excesos dogmáticos o voluntaristas de uno y otro modelos de políticas, es que nuestro país no hay condiciones para la inversión. Como consecuencia del péndulo de imprevisión: a) el ciclo de negocios es muy corto, mucho más corto que en otros países más previsibles; b) los márgenes de razonabilidad de los negocios deben ser, por lo tanto, muy altos, mucho más altos que en otros países; c) la inversión posible es la de corto plazo; la inversión de largo plazo no es razonable; d) en todas las actividades en las que es posible, cunde la informalidad, y la evasión tributaria y previsional y el empleo informal; e) como hay baja inversión y alta presión tributaria, hay baja creación de empleo; f) el desempleo impide la salida de la pobreza estructural. Los problemas sociales demandan más y más gasto social, lo cual retroalimenta el déficit del sector público, que se agiganta hasta hacerlo inconsistente con una economía estancada. ¿Qué ocurre cuando las políticas oscilan de manera drástica, como ocurre sistemáticamente en Argentina desde hace medio siglo? Que se dinamitan las condiciones para la inversión.
No puede haber desarrollo sin inversión. La inversión es el factor central de un conjunto de factores generalmente aceptados como multiplicadores de la productividad. La mejora progresiva de la productividad y, por ende, de la competitividad, está a la base de los procesos de desarrollo sostenible. La economía argentina es una economía en general descapitalizada, que sufre la carencia de inversión y por lo tanto, tiene baja productividad y es poco competitiva. En la medida en que las políticas públicas no se propongan concurrir a promover decididamente la tasa de inversión de la economía argentina (vg. duplicarla en los próximos veinte años), no podrá retomar el sendero del desarrollo sostenido.
Políticas públicas, cambios, revoluciones. Las políticas públicas, por definición, no se proponen cambiar todo radicalmente. No son revoluciones políticas ni poderes constituyentes. En la medida en que son nada más, ni nada menos, que políticas públicas, tienen como punto de partida, pero también de acuerdo, un edificio institucional y normativo aceptado (la Constitución, las leyes y regulaciones vigentes) . Si fin no es transformar la realidad institucional o política en sus rasgos centrales. Buscan corregir algunos aspectos de la realidad material, a través de cambios en los márgenes del edificio normativo e institucional.
Estructuras, incentivos, cambio cultural. Se habló mucho en los últimos años de la necesidad de “un cambio cultural” en Argentina. La verdad es que no se puede predicar el cambio cultural; al contrario, el cambio cultural sólo puede resultar de un cambio masivo en los hábitos de los agentes, sostenido a lo largo del tiempo. El rol de los líderes políticos no es la prédica aleccionadora o admonitoria sobre el sentido del bien o del buen comportamiento cívico, sino propiamente el gobierno, esto es, el establecimiento de reglas de juego claras y firmes, que resulten en incentivos y penalidades también claros y firmes, orientados a determinar comportamientos de toda la población en la dirección del bien propuesto, a lo largo de un buen tiempo. Las políticas públicas (A) se construyen sobre la base de una situación económica, institucional y cultural, un determinado estado de cosas (E) que se proponen cambiar, y asociado a ella, un marco normativo generalmente aceptado. Las políticas públicas (A) implican un cambio en el marco normativo (en los márgenes), que resulta en un marco normativo diferente, con incentivos y penalidades (B) ordenados a alentar o desalentar las decisiones de los agentes sociales, y en general determinar su comportamiento (C). De las políticas públicas y del comportamiento de los agentes surgen determinadas consecuencias (D), que refuerzan o neutralizan estos comportamientos y sólo en el largo plazo, al sedimentar, repercuten en hábitos, un estado de cosas, una cultura diferente (E).
Papel crucial del sistema de incentivos. La relación del Estado con la sociedad civil, o de la política en general con la economía, pivotea sobre un sistema regulado de incentivos y penalidades establecido por el Estado, contra el cual la sociedad civil reacciona de cierta forma. Este sistema es el punto de empalme, de engranaje, entre el Estado y la sociedad civil. El Estado establece este sistema de incentivos y penalidades a través de políticas públicas. La sociedad civil reacciona a ese sistema tomando determinadas decisiones, adaptando su comportamiento. El mentado “cambio cultural” no es sino el resultado de que los nuevos comportamientos (así determinados) sedimenten y se transformen en nuevos hábitos, diferentes. La evaluación de las políticas públicas debe enfocarse en el cambio de los comportamientos inmediatos. El “cambio cultural”, la modificación más o menos permanente de los hábitos de comportamiento de los ciudadanos, no se puede predicar, no puede saltearse, ahorrarse, el momento inmediato del establecimiento de un sistema de incentivos y penalidades claros y fuertes.
Incentivos desalineados. Tanto las políticas pro-mercado cuanto las experiencias más heterodoxas y dirigistas innovaron poco en materia de incentivos y penalidades, y en todo caso se ajustaron a los recetarios clásicos, con algunas variantes determinadas por las particularidades de la coyuntura. En la medida en que cada una de las políticas tuvieron una duración más o menos extendida en el tiempo, dejaron su huella en forma de leyes no derogadas, resoluciones, impuestos temporarios nunca eliminados, tasas y sellados, controles y regulaciones, cupos y cuotas, agencias, empresas o entes públicos en liquidación, agentes públicos, cargos concursados, deudas, etc. Y en la medida en que no se desactivaron completamente, estas políticas terminaron generando en cada nuevo estado de cosas un lastre institucional: una maraña de incentivos y penalidades superabundantes, muchas veces superpuestos y contradictorios. El resultado es que la economía argentina, cuya carencia más dramática es la capitalización masiva, por todas partes desalienta la inversión. descapitalización argentina
La inversión como eje. La verdadera novedad de una política económica sería alinear todos los incentivos en favor de la inversión y potenciarlos, apalancando unos con otros, así como identificar y corregir cada uno de los desincentivos que dificultan la inversión y neutralizarlos o suprimirlos. En el extremo opuesto, tienen que identificarse todos los incentivos al atesoramiento o la fuga de capital, y neutralizarlos o contrarrestarlos, como también los incentivos a la informalidad y la evasión, que son todas formas típicas por los que la acumulación se distrae de la inversión. En la medida en que todos los incentivos y penalidades de la economía se alinean firme y claramente en esta dirección, las decisiones y luego el comportamiento de los agentes pueden cambiar. Y a través del tiempo, sedimentar en el anhelado “cambio cultural”. El camino de este cambio no puede partir de la mera prédica prédica, sino apalancándose en los mucho más prosaicos intereses concretos, inmediatos de los agentes.descapitalización argentina
Ideas reformuladas. A partir del claro establecimiento del eje central de la política pública, el resto de los aspectos de la economía se puede reformular. El sinceramiento general de la economía, el mercado cambiario, y la deuda pública, debe complementarse con un alivio tributario para la actividad económica en general, pero para la inversión en particular, y un incentivo a la formalización de la actividad económica en general y al empleo en particular. El incentivo a la utilización del factor mano de obra también tiene que acoplarse al esquema. Esto debe coexistir con un ajuste del gasto público compatible con la inversión privada, y una reforma de los sistemas tributario, previsional y de coparticipación que le den consistencia y previsibilidad a la propuesta.
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